Liviu-Petru Zăpârţan - Construcţia europeană, capitolul III (note de curs)
Cap. III Organizarea şi funcţionarea instituţională
Sistemul instituţional al UE este bogat. După TUE se vorbeşte de un cadru
instituţional unic pentru că aceleaşi instituţii sunt puse în lucru de tratate diferite. Uniunea nu are personalitate juridică internaţională. Această calitate o are CEE devenită după TUE Comunitatea europeană. Deci UE nu este nici federaţie nici confederaţie (TU este Tratatul asupra UE nu de Uniune ceea ce înseamnă că sistemul instituţional nu se poate compara cu cel al unui stat sau al unei organizaţii internaţionale.
Deşi sunt aceleaşi instituţii ele au puteri şi proceduri diferite, în diversele piliere ale Comunităţii europene. În plus, ele intră în relaţii complexe cu statele, cu administraţiile lor locale şi regionale, într-un angrenaj extrem de complex susţinut de aparatul birocratic instalat în cele trei capitale europene Bruxelles, Strasbourg şi Luxembourg.
Dincolo de discuţiile teoretice privind sensul noţiunii de instituţie, Uniunea
Europeană şi-a construit un mecanism instituţional (în sensul comun al termenului şi în cel juridic) compus din: Consiliul European, Consiliul de Miniştri (sau Consiliu),
Comisia europeană, Parlamentul European, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene,
la care se adaugă Comitetul Economic şi Social, Comitetul Regiunilor, Curtea Europeană de Conturi.
Organizarea şi funcţionarea instituţiilor
I. În fruntea sistemului instituţional se află Consiliul European, care reuneşte pe şefii de state şi guverne ai ţărilor membre ale Uniunii.
Baza juridică a acţiunilor sale: art.2 din Actul Unic European reluat în art.D TUE
care îl plasează deasupra arbitrajelor Constituţionale „Consiliul European dă
Uniunii impulsurile necesare dezvoltării ei şi defineşte orientările politice
generale”, dezbate şi adoptă concluzii asupra marilor orientări ale politicilor
economice ale Statelor membre şi ale Comunităţii, defineşte „principiile şi
orientările generale ale PESC (art J 8 TUE).
W.Wessels: în realitate evantaiul activităţilor reale este mult mai bogat:
- funcţia de „arhitect constituţional”, de motor al acţiunilor menite să ducă la
construirea UE (iniţiative de convocare a CIG pentru a pregăti AUE, UEM (Strasbourg-1989), Uniunea Politică (Dublin 1990), însăşi UE (Maastricht 1991) şi apoi Tratatul de la Amsterdam (1997) şi Nisa (2000).
De la Conferinaţa de la Haga până astăzi, Consiliul European a consolidat
cooperarea politică a ţărilor europene, a găsit mereu căile evoluţiei viitoare:
- funcţie de apreciere a evenimentelor internaţionale şi de judecare a nevoilor
economice şi sociale ale Uniunii în raport cu evoluţiile scenei mondiale. Mai ales
în aprecierea situaţiilor de criză Consiliul European a emis judecăţi consistente;
- funcţia de organ de decizie pe care o exercită soluţionând dosarele dificile,
privind problemele financiare, funcţionarea sistemului instituţional, depăşirea
contradicţiilor şi divergenţele prin soluţii care sunt apoi „turnate” în forme
juridice de către instituţiile abilitate, fără vreun act de constrângere pentru că
poziţiile sale sunt adoptate prin consens. În acest sens Consiliul European
promovează negocierea şi arta compromisului prin care face să progreseze
construcţia europeană, în mod direct, inclusiv asupra unor detalii tehnice; rotaţia
preşedenţiei face ca fiecare şef de stat şi de guvern să se angajeze în reuşita
consiliului pe care îl conduce.
În numeroase domenii Consiliul European lucrează pe baza propunerilor instituţiilor comunitare, dar în cele mai multe cazuri nu se suprapune acestora. De altfel, în
practica Consiliilor Europene este instituită prezenţa preşedintelui parlamentului european şi a preşedintelui Comisiei Europene. În schimb Curtea de Justiţie nu are nici o competenţă în judecarea actelor Consiliului European (art. L din TUE), ceea ce îi probează caracterul eminamente politic, rolul de strateg al integrării europene, de garant al stabilităţii şi dinamismului uniunii.
II. Consiliul Uniunii europene sau simplu Consiliul, Consiliul Miniştrilor (până la
TUE), este o instituţie centrală a Uniunii a cărei activitate este reglementată de art 145-148, 150-154 din Tratatul de la Roma. Este organul statelor membre cu putere legislativă şi cu competenţe executive. El reuneşte miniştrii sau reprezentanţii guvernelor abilitaţi să le reprezinte şi să le angajeze. În fapt formaţiunile consiliului se constituie pe probleme specifice. Se detaşează ca importanţă Consiliul Miniştrilor de Externe (numit şi al Afacerilor Generale) precum şi al Miniştrilor economiei şi finanţelor (ECOFIN), dar în ultimul timp capătă rol sporit şi alte formaţiuni (agricultură, buget, piaţă internă, afaceri sociale, mediu, pescuit, educaţie, sănătate, cultură etc.).
Consiliul reprezintă interesele statelor membre la nivelul Uniunii; având
competenţe legislative el probează că aceste interese sunt hotărâtoare faţă de cele ale Uniunii pe care le reprezintă Comisia şi Parlamentul.
În prezent Consiliul deleagă o serie de atribuţii executive Comisiei iar puterea
decizională o împarte cu Parlamentul (buget, politica de asociere şi lărgire UE)
dezvoltându-se procedura de cooperare şi cea de codecizie.
Când delegă atribute executive Comisiei aceasta cere avizul unor comitete de
specialitate ceea ce dezvoltă procedura comitologiei (comitete consultative, de gestiune şi de reglementare – care sunt cele mai influente) [vezi Wessels – L’Europe de la A a Z ].
După: Y. Doutriaux et Chr. Lequesne, Les institutions de l’UE, La documentation
francaise, 1996
Comitetul hotărăşte asupra propunerilor Comisiei. În cazul PESC această sesizare
poate veni şi din partea statelor membre. Reprezentanţii acestora cer guvernelor proprii instrucţiunile. Consiliul convoacă un grup de lucru în domeniu (există vreo 50), permanent sau ad-hoc, pentru dosare speciale. Documentul elaborat este prezentat
Comitetului Reprezentanţilor permanenţi (COREPER) alcătuit din două grupuri
distincte :
-COREPER 2 grupează ambasadorii statelor membre pe lângă UE;
-COREPER 1 grupează reprezentanţii permanenţi adjuncţi.
Fiecare este autonom dar primul pregăteşte Consiliul Afacerilor Generale şi
ECOFIN iar al doilea pregăteşte problemele tehnice.
Coreper „are ca sarcină pregătirea lucrărilor Consiliului şi executarea mandatelor
încredinţate de către acesta”; este filtrul dintre propunerile Comisiei şi formaţiunile Consiliului. Competenţele sale se referă şi la pilierul II (PESC) unde este ajutat de Comitetul K 4 respectiv III (J.A.I.).
Există de asemenea un Comitet Politic (COPO) care reuneşte în fiecare lună pe
directorii politici din Ministerele de externe, care funcţionează în coordonare cu
COREPER. El este asistat de un grup de corespondenţi europeni din fiecare capitală,
care sunt funcţionari în ministerele de externe.
O reţea cifrată – COREU –leagă ministerele de externe, Comisia şi Secretariatul
General al Consiliului.
Un loc distinct este deţinut de Secretariatul General care este „ memoria
Consiliului” pentru că asigură continuitatea activităţilor lui în condiţiile în care fiecare Stat îi asigură preşedenţia pentru un semestru.
De menţionat este faptul că ordinea de zi a Consiliului este stabilită de către
COREPER în două capitole:
A.unde există o înţelegere comună,
B.Unde nu există un acord. În acest caz Consiliul le poate lua în discuţie sau
le poate amâna, uneori pentru lung timp.
Deciziile se iau de către Consiliu prin vot. Există:
a)votul cu majoritate simplă- folosit mai ales pentru hotărârile de procedură;
b)votul cu majoritatea calificată, ţine seama: de ponderea pe care o are fiecare ţară
în populaţia Uniunii încât, conform art.148 fin Tratatul CE, Germania, Franţa,
Italia şi Regatul Unit dispun de 10 voturi fiecare, Spania 8, Belgia, Grecia,
Olanda şi Portugalia 5 fiecare, Austria şi Suedia 4, Danemarca, Islanda, Finlanda
câte 3 iar Luxemburgul 2; necesitatea de a nu se construi o majoritate de blocaj
numai de către ţările mici sau numai de către ţările mari.
În acest fel o decizie se adoptă dacă se întrunesc 62 de voturi din 87.
În domeniul PESC o hotărâre se adoptă dacă cel puţin 10 state sunt în favoarea ei.
În 1994 la Joannina, un Consiliu a hotărât ca în cazul unei majorităţi foarte slabe
calificate să se facă eforturi pentru a se obţine o majoritate mai puternică.
c) votul în unanimitate, este cerut de TUE în problemele de coeziune economică şi
socială, culturală, fiscalitate, mediu, probleme sociale sau pentru problemele de
tip constituţional: revizuirea Tratelor, resursele proprii Comunităţilor, PESC şi
JAI.
În anumite situaţii Tratatul de la Maastricht prevede ca statele să se abţină de la a
împiedica unanimitatea în situaţia în care este obţinută majoritatea calificată; în această situaţie abţinerile nu împiedică adoptarea unei hotărâri.
În mod excepţional, în vacanţe se poate recurge la adoptarea unei hotărâri cu
acordul tuturor statelor, votând prin intermediul reţelei COREU.
III. Comisia Europeană este instituţia cu cele mai complexe atribuţii, aşa cum o
dovedesc art. 155-163 din Tratatul CE, J5-J9 din TUE, K3, K4, K6, K9 din TUE care se
referă la toate cele trei paliere ale construcţiei europene.
- Comisia este un gardian şi un garant al respectării Tratatelor (art 169 Tratat CE)
având datoria să urmărească modul în care fiecare stat membru îşi îndeplineşte
obligaţiile asumate. Dacă un stat membru nu are o conduită conformă, Comisia poate
sesiza Curtea de Justiţie a Comunităţilor. Acest lucru se referă la transpunerea
directivelor comunitare în dreptul naţional; de aceea Comisia publică stadiul
transpunerii acestor directive;
- Comisia este un organ de decizie, exercitată însă diferit în fiecare pilier:
În pilierul I. Comisia pregăteşte deciziile (cu excepţia acordurilor de asociere şi a
lărgirii UE). Consiliul nu poate adopta un act juridic decât pe baza unei propuneri a
Comisiei. Proiectele sunt pregătite în comitetele şi grupurile de lucru (între 700 şi 1000) care reunesc specialiştii comisiei, statelor membre, independenţi, ai grupurilor de interese. Până la adoptarea deciziei de către Consiliu Comisia poate reveni asupra propunerilor sale.
Pentru a exprima poziţia proprie faţă de starea Uniunii şi marile ei probleme.
Comisia poate da publicităţii o serie de documente (carte albă, verde, Agenda 2000) care nu au valoare legislativă dar pot fi baza unor acte normative ulterioare.
Comisia elaborează deciziile:
- în primul rând prin faptul că reprezentanţii ei sunt prezenţi în cele peste 250 de
grupuri de lucru ale Consiliului, ale secretariatului general şi între cadrele
COREPER, chiar dacă nu au drept de vot;
- în al doilea rând are ea însăşi puteri decizionale, legate de organizarea proprie,
buget, dreptul concurenţei.
Comisia execută deciziile; ea execută bugetul Uniunii (la nivelul anului 2000 93,2
miliarde Euro adică 1% din PNB-ul UE). Pentru a îndeplini hotărârea Consiliului,
Comisia adoptă ea însăşi deciziile sale care devin apoi obligatorii pentru statele membre:
1) Reglementările sunt cele mai importante pentru că sunt obligatorii în toate elementele lor şi aplicabile direct în acelaşi fel, în toate statele membre, înlocuind unde este cazul reglementările naţionale.
2) Directivele sunt de asemenea obligatorii pentru statele membre dar fiecare stat în atingerea obiectivului adoptă forma şi mijloacele care i se par cele mai potrivite, încât în perspectivă, apropie şi armonizează legislaţiile naţionale.
3) Deciziile sunt acte cu caracter administrativ, adresate unor situaţii particulare (guvern, întreprinderi etc.) de asemenea obligatorii. Cu caracter neconstrângător sunt recomandările şi avizele care invită la o conformare, la o referire voluntară.
Făcând parte din dreptul comunitar derivat, aceste tipuri de hotărâri îmbogăţesc
acquis-ul comunitar permanent. Prin aplicarea consecventă a principiului subsidiarităţii numărul actelor Comisiei are tendinţa de netă descreştere.
În Pilierul al II lea (PESC) deşi interguvernamental Comisia poate face propuneri
Consiliului (art J 8 din TUE). Ea este „asociată plenar” (art J 9 din TUE) la diversele lucrări legate de PESC (reprezentarea exterioară a Uniunii, punerea în lucru a „acţiunilor comune” (conform art J 5).
Aproximativ aceleaşi lucruri se pot spune despre rolul Comisiei în pilierul al III-lea unde poate propune Consiliului hotărâri asupra unor aspecte particulare (art K4 TUE).
De la înfiinţarea sa, în înţelesul actual (1 iulie 1967) Comisia a cunoscut o serie de transformări cantitative (creşterea numărului de membri, a direcţiilor, comitetelor) şi calitative (privind atribuţiile şi realizarea lor) [vezi N. Nugent, The European Commision].
Comisia Prodi, instalată în toamna lui 1999, şi-a anunţat dorinţa unei reforme care
să se refere la:
- dezvoltarea unei culturi a datoriei bazată pe independenţa, responsabilitatea,
eficienţa, transparenţa şi corectitudinea gestiunii (un Cod de Conduită al
Comisarilor, standarde de viaţă publică, Cod de bună conduită administrativă):
- prioritate alegerii, alocării şi eficienţei în utilizarea resurselor prin:
- managementul resurselor la toate nivelele,
- eficienţa cheltuielilor lor,
- metode de lucru performante
- dezvoltarea resurselor umane:
- reducerea personalului,
- clarificarea mersului în carieră;
- Control, audit şi management financiar pentru protejarea intereselor Uniunii;
- Punerea în lucru a unui plan de acţiune pentru o reformă susţinută.
Obiectivele Comisiei Prodi: să fie un actor – cheie în procesul integrării europene
şi a funcţionării UE:
- prin aplicarea Tratatelor,
- prin gestiunea clauzelor de salvgardare a lor,
- prin gestiunea fondurilor comunitare.
Alegerea Comisiei: La propunerea Consiliului European de la Berlin din luna martie 1999, Romano Prodi a asumat alcătuirea Comisiei. El a primit de la fiecare guvern propuneri şi a alcătuit astfel Colegiul din 20 de membri.
Fiecare a fost audiat de către Parlamentul European care a acordat apoi votul în
luna septembrie. În prealabil Parlamentul a votat în luna iunie asumarea de către Prodi a preşedinţiei Comisiei.
Comisia este desemnată pentru cinci ani şi îşi începe mandatul la 1 ianuarie, după
consumarea alegerilor europene în vara precedentă (excepţie Prodi care a preluat direct mandatul pentru 5 ani, 3 luni şi două săptămâni).
- Comisia este un organism colegial; este votată ca un întreg în P.E.,
- Componenţa ei nu se schimbă individual decât în cazuri excepţionale,
- Colegiul este colectiv responsabil pentru deciziile şi acţiunile luate în numele
Comisiei.
În acelaşi timp fiecare comisar are răspunderi specifice.
Preşedintele Prodi răspunde de secretariatul general, serviciul legislativ şi cel al
Presei şi comunicaţiilor.
Vicepreşedintele N. Kinnock răspunde de reforma instituţională.
Franz Fischler răspunde de agricultură şi pescuit.
Ch. Patten răspunde de relaţiile externe.
Viviane Reding răspunde de educaţie şi cultură.
G.Verheugen răspunde de lărgirea UE.
Antonio Vitorino răspunde de Justiţie şi Afaceri interne.
M. Wallström răspunde de mediu.
Fiecare Comisar are un cabinet şi coordonează una sau mai multe direcţii generale.
În martie 2000, după reorganizarea Prodi funcţionau 23 de direcţii generale.
Sarcinile lor sunt foarte mari: pregătesc hotărârile politice, schiţează propunerile
legislative, stabilesc programe de lucru, implementează legislaţia UE, urmăresc impactul legislaţiei şi politicilor UE, se informează şi redactează rapoarte.
Un loc distinct este deţinut de către Secretariatul General al Comisiei care
coordonează activităţile prin aceea că: este banca de date a Comisiei (asigură
continuitatea şi coordonarea orizontală) gestionează relaţiile Comisiei cu celelalte
instituţii ale UE.
Relaţiile Comisiei cu Consiliul European: este implicată în pregătirea lucrărilor lui
iar Preşedintele Comisiei participă la ele.
Relaţiile cu Consiliul şi cu Parlamentul European sunt supuse procedurii de
codecizie pentru domeniile care nu ţin de competenţa exclusivă a Comisiei (conform
articolului 189 B din TUE).
IV. Parlamentul european are ca bază juridică de activitate art 137 la 144, 158 şi 189 din Tratatul CE. Este compus din 626 reprezentanţi aleşi, din 1979 pe baza sufragiului universal direct. În timp, competenţele acestei instituţii au crescut mereu. Iniţial delibera asupra hotărârilor Consiliului şi controla activităţile Comisei.
În prezent Parlamentul exercită un drept de decizie (pentru cheltuielile din bugetul
comunitar care nu sunt obligatorii, pentru acordurile de adeziune şi de asociere a noi state).
El participă la procesul decizional ( prin procedura de consultare, art 43, 100, 130 S din Tratatul CE, prin cea de cooperare conform art 189 c din Tratatul CE şi cea de
codecizie). Prin votul său aprobă Comisia (art 158 Tratat CE).
Parlamentul numeşte un mediator european care primeşte plângerile oricărui cetăţean
european. El are dreptul de a fi informat asupra negocierilor privind acordurile
comerciale şi de asociere, asupra activităţilor PESC.
Populaţia unei circumscripţii este de dimensiuni foarte diferite: un eurodeputat german reprezintă 800.000 de alegători pe când unul luxembourghez numai 60.000.
A. Parlamentul îşi structurează grupurile politice pe baze de afinităţi doctrinare şi nu pe criterii naţionale. Cele mai importante sunt: grupul partidului popular european de orientare democrat-creştină, grupul partidului socialiştilor europeni, grupul partidului european al liberalilor, democraţi şi reformatori, grupul verzilor.
Parlamentul alege un preşedinte şi un birou. Preşedintele reprezintă Parlamentul în
viaţa internaţională precum şi în relaţiile cu celelalte instituţii.
Lucrările parlamentului se desfăşoară în primul rând în plen şi statuează cu
majoritatea simplă a membrilor săi. În anumite situaţii, considerate de către tratate drept majore, se solicită un quorum şi un tip de vot distinct.
Astfel, pentru a adopta o moţiune de cenzură împotriva Comisiei trebuie să fie
prezentă majoritatea parlamentarilor şi să întrunească două treimi din voturi:
- un amendament sau respingerea unei poziţii comune a Consiliului, în procedura
de cooperare cere majoritatea absolută (art 189 B şi C din Tratat CE);
- respingerea bugetului cere majoritatea membrilor şi două treimi din voturile
exprimate (art. 203 Tratat CE).
1) Avis conform: pentru drepturile cetăţenilor Uniunii, acordurile internaţionale,
modalităţile alegerilor europene, misiunile Băncii Centrale Europene, ale
fondurilor structurale şi de coeziune, numirea membrilor Comisiei Europene.
2) Procedura de cooperare: politicile din transporturi şi mediu, protecţia muncii,
cooperarea cu ţările în curs de dezvoltare, promovarea formării profesionale,
punerea în lucru a fondurilor regionale şi sociale.
3) Procedura de codecizie: desăvârşirea pieţei interne, sănătate, cultură, cercetare,
recunoaşterea diplomelor, cooperarea în domeniile educaţiei şi formării, reţele
transeuropene, protecţia consumatorilor, protecţia mediului.
4) Procedura bugetară: de aprobare a bugetului.
5) Consultarea: în diverse probleme legate de legislaţia europeană.
B. Parlamentul îşi organizează comisiile parlamentare permanente (în număr de 20):
1) –afaceri externe, securitate şi politică de apărare;
2) –buget ;
3) –agricultură şi dezvoltare rurală;
4) –economie, monedă şi politica industriilor;
5) –cercetare, dezvoltare tehnologică şi energie;
6) –relaţii economice externe;
7) –probleme juridice şi drepturi ale cetăţenilor;
8) –afaceri sociale şi muncă;
9) –politica regională;
10) –transporturi şi turism;
11) –mediu, sănătate publică şi protecţia consumatorilor;
12) –cultură, tineret, educaţie şi media;
13) –dezvoltare, cooperare şi Adunarea paritară ACP(Asia–Caraibe–Pacific)-CE
14) –libertăţi publice şi afaceri interioare;
15) –control bugetar;
16) –instituţională;
17) –pescuit;
18) –reglementări, verificarea puterilor şi imunităţi;
19) –drepturile femeii;
20) –petiţii.
Funcţiunile Parlamentului( după W.Wessels).
1). Acţiunea politică (utilizează mijloacele sale pentru a influenţa politicile
comunitare prin iniţiativele, participarea la procesul legislativ şi exercitarea
controlului. Prin rezoluţiile sale asupra problemelor europene, asupra situaţiei drepturilor omului, asupra evoluţiilor din lume a contribuit la structurarea opiniei publice. În problemele de buget şi de politică economică şi-a exercitat controlul asupra opţiunilor politice ale Construcţiei europene.
După TUE Parlamentul este asociat la definirea actelor juridice privind desăvârşirea pieţei interne.
2). Acţiunea constituţională. Parlamentul – expresia democratică a voinţei cetăţenilor Uniunii urmăreşte ca întreaga construcţie europeană să devină mai democratică, să aibă un sistem instituţional şi reglementativ cât mai aproape de cetăţeni. Actul Unic European a asociat Parlamentul la elaborarea Tratatelor ce privesc Construcţia. Procedura de codecizie îl asociază consiliului în martie de legislaţii europeană. Parlamentul solicitând ca aceasta să devină regula. După Tratatul de la Amsterdam cele două instituţii sunt pe picior de egalitate în materie de codecizie iar parlamentul poate face propunerea asupra procedurilor de alegere a sa.
3). Expresie a construcţiei politice a cetăţenilor Europei. Deşi nu este organul legislativ al Uniunii, Parlamentul este un organ ce nu poate fi ocolit de celelalte instituţii iar specificul său îi va amplifica în perspectivă funcţiile.
V. Curtea de justiţie a comunităţilor. Este instituţia care asigură respectul dreptului interpretarea şi aplicarea tratelor; funcţionează pe baza art. 165 până la 188 din Tratatul CE şi art L din TUE.
Este alcătuită din 15 judecători şi 8 avocaţi generali, numiţi de către guvernele
statelor membre pentru o perioadă de 6 ani; judecătorii aleg dintre ei pentru un mandat de 3 ani pe preşedintele curţii; de asemenea are loc tot la 3 ani o înnoire parţială a mandatelor judecătorilor şi avocaţilor generali. Curtea îşi desfăşoară lucrările în şedinţă plenară dacă un stat membru sau o instituţie a Uniunii care este parte la instanţă o cere; ea se constituie în camere cu 3, 5 sau 7 judecători.
Dezbaterile curţii nu sunt publice iar hotărârile sunt luate cu majoritatea judecătorilor. Sediul Curţii se află la Luxemburg.
În activitatea ei Curtea se conduce în interpretarea şi aplicarea dreptului comunitar
exclusiv după cunoaşterea dreptului şi simţul echităţii în realizarea interesului comunitar.
O poziţie distinctă este deţinută de către avocaţii generali: pregătesc judecarea
problemelor supuse curţii, prezintă în audienţă concluziile ce motivează recomandarea
unei decizii; deşi sunt membri ai Curţii nu iau parte la deliberări şi nici la vot.
Misiunile şi responsabilităţile Curţii, ca organ unic de control jurisdicţionale:
- curte constituţională (clarifică drepturile şi obligaţiile reciproce ale instituţiilor
europene şi ale relaţiilor juridice între ţările membre ale Uniunii);
- instanţă de control normativ (verifică compatibilitatea dreptului derivat cu
principiile generale de drept şi cu prevederile Tratatelor);
- tribunal administrativ (examinează cererile depuse de persoanele fizice sau
morale împotriva hotărârilor luate de Uniune, precum şi recursurile introduse de
către agenţii instituţiilor europene);
- tribunal civil (determină responsabilitatea extracontractuală şi examenul acţiunilor în reparare, în particular, în caz de responsabilitate oficială);
- curte de arbitraj (atunci când părţile convin, în cazuri bine precizate).
Consiliul, Comisia sau un stat membru pot primi avize ale Curţii de Justiţie asupra
compatibilităţii cu tratatele asupra unui acord între UE şi terţi, fiind deci însărcinată cu misiunea de a controla legalitatea actelor în materie de drept internaţional.
Printr-o hotărâre a Consiliului din 24 0ctombrei 1988 s-a constituit la Curte un
Tribunal de Primă Instanţă. Alcătuit din 15 membrii are rolul de a exercita în primă
instanţă şi sub autoritatea Curţii competenţele conferite acesteia pentru anumite tipuri de litigii (legate de regulile concurenţei, de recursurile faţă de actele juridice ale Uniunii). În felul acesta procesul jurisdicţional se accelerează iar Curţii îi rămâne mai mult timp şi spaţiu pentru a se consacra îmbogăţirii dreptului comunitar, deci pentru aprofundarea integrării europene.
VI. Curtea Europeană de Conturi: creată prin Tratatul de Bruxelles 1975 şi instalată în 1 iunie 1977 la Luxembourg, cu rolul de a examina legalitatea şi regularitatea încasărilor şi cheltuielilor instituţiilor comunitare, asigurarea bunei gestiuni financiare a Uniunii, asistarea Consiliului şi Parlamentului în exercitarea funcţiunilor lor de control al execuţiei bugetare. Acest control se exercită asupra dosarelor sau pe loc, pe lângă instituţii şi state membre. Competenţele Curţii de Conturi au fost extinse în 1984 asupra tuturor operaţiilor contabile ale Comunităţii, asupra finanţelor Uniunii, iar din 1992 (TUE) în competenţă partajată cu Parlamentul asupra bugetului, veghind la eliminarea fraudelor.
Curtea de Conturi este alcătuită dintr-un reprezentant al fiecărui stat membru numit
pentru 6 ani de către Consiliu după consultarea Parlamentului. Activitatea ei este
structurată în principal pentru a controla fiecare Fond al Uniunii, domeniu şi chiar dosar.
Este un organ colegial care statuează cu majoritatea membrilor.
Curtea prezintă un raport anual asupra exerciţiului financiar pe baza căruia
Parlamentul avizează gestiunea financiară a comisiei, precum şi rapoarte speciale asupra unor situaţii particulare pe care le consideră importante. Curtea de Conturi poate sesiza Curtea de Justiţie asupra abaterilor Comisiei mai ales privind creditele comunitare, politica agricolă, restituirile la export. Curtea de Conturi a fost însă criticată pentru unele iniţiative care depăşesc competenţele, de înţeles pentru că opinia publică doreşte o instituţie puternică de control a gestiunii fondurilor dar încadrată în prevederile Tratatelor.
VII. Comitetul Economic şi Social: a fost instituit prin Tratatele de la Roma 1957 pentru a reprezenta interesele diferitelor categorii ale vieţii economice şi sociale, care să poată participa în cadrul UE la realizarea pieţei interne, a integrării în toate domeniile de interes comun. Acţionează pe baza art. 4, 193, 198 din Tratate, alcătuit din 222 de membri care aleg un preşedinte şi un birou. Avizele sale sunt consultative dar Tratatele prevăd ca în anumite situaţii Comisia şi Consiliul să le solicite în mod obligatoriu:
- politica agricolă comună;
- politica de transporturi;
- politică structurală şi regională;
- libera circulaţie a lucrătorilor (art.49);
- libertatea de stabilire (art.54);;
- colaborare în domeniul social (art.118);
- educaţie (art.126); sănătate publică, protecţia consumatorului, mediu, dezvoltare
regională.
Potrivit TUE Comitetul poate avea iniţiative şi emite avize în orice problemă consideră.
Membrii Comitetului Economic şi Social sunt repartizaţi în trei grupuri;
- lucrători,
- angajatori,
- activităţi diverse (profesiuni liberale, cooperative, camere de comerţ, asociaţii
de consumatori).
Sunt desemnaţi în unanimitate de către Consiliu la propunerea guvernelor naţionale şi după consultarea Comisiei pentru o durată de 4 ani.
Comitetul organizează 9 Sesiuni specializate care acoperă toate domeniile în care
intervine cu sprijinul celorlalte instituţii europene Comitetul contribuie la îmbunătăţirea relaţiilor dintre cetăţenii UE şi instituţiile sale.
VIII. Comitetul Regiunilor: instituit de TUE (art. 4, 198 A, 198 C) pentru a reprezenta interesele colectivităţilor regionale şi locale creindu-le cadrul participării lor la procesele de integrare. Este alcătuit din 222 de reprezentanţi independenţi ai colectivităţilor regionale şi locale, numiţi de către Consiliu la propunerea statelor membre. Este un organ consultativ al Consiliului şi Comisiei cărora le prezintă avizele sale din proprie iniţiativă sau la cererea lor; integrează în procedura decizională a UE interesele regionale şi locale, veghează la compatibilitatea legislaţiei comunitare cu realităţile regionale şi locale şi cu
practica administrativă. Este consultat în mod obligatoriu în domeniile politicii regionale „tipice”, cum ar fi:
- promovarea formării generale şi profesionale;
- a culturii;
- a sănătăţii;
- a reţelelor transeuropene;
- a politicii structurale şi regionale.
IX. Banca Europeană de Investiţii: creată la 1 ianuarie 1958, instalată la Luxembourg, atât ca o bancă cât şi ca instituţie autonomă a UE:
- acordă împrumuturi şi garanţii pentru finanţarea proiectelor de investiţii care
contribuie la dezvoltarea echilibrată a comunităţii, la dezvoltarea regiunilor
defavorizate din punct de vedere economic;
- susţine în primul rând obiectivele fondurilor structurale (politica regională);
- finanţează reţelele de transporturi şi telecomunicaţii;
- protecţia mediului şi a cadrului de viaţă;
- reamenajarea zonelor urbane;
- concretizarea securităţii aprovizionării în energie;
- întărirea competitivităţii internaţionale a industriei europene;
- promovarea întreprinderilor mici şi mijlocii.
În exteriorul Uniunii Banca Europeană de Investiţii contribuie la politica de
dezvoltare singură sau împreună cu alte instituţii financiare. După 1990 BEI s-a angajat masiv în susţinerea proceselor de apropiere de UE a ţărilor Europei Centrale şi de Est.
P E S C
Al doilea pilier al Construcţiei europene se referă la realizarea unei politici externe şi de securitate comune iar în ultimul timp şi a unei apărări comune a statelor UE.
O politică externă şi de securitate înseamnă realizarea unei structuri politice şi a
unui aparat conceptual bine structurat care să exprime voinţa tuturor membrilor UE de a formula şi urmări realizarea unor obiective comune. Întrucât aceasta înseamnă apropierea unor state suverane şi independente într-un proiect de unire politică, devine clară necesitatea definirii scopului, structurii lor, mijloacelor de a o materializa precum şi dificultatea acceptării unei „construcţii politice”.
O Comunitate Politică europeană însoţită de o Comunitatea europeană a apărare se
proiectau în anii 1952-1954, dar spiritele nu erau pregătite. În condiţiile de atunci, ale războiului rece şi nevoii de securitate nord-atlantică pe care o simţeau vest-europenii era mai important efortul de a întări structurile de securitate existente, în principal NATO, eventual ONU.
Mai ales ONU a putut promova idei novatoare privind securitatea colectivă,
determinarea agresiunii, a legitimei apărări, a dreptului de intervenţie umanitară. În Agenda pentru pace din 1992 ONU a precizat măsurile de prevenire a conflictelor, de soluţionare paşnică a acestora şi de menţinere a păcii prin:
- identificarea rapidă a zonelor potenţiale de conflict;
- promovarea diplomaţiei preventive;
- măsuri de întărire a încrederii;
- culegerea de informaţii asupra surselor de tensiune;
- susţinerea alertei rapide (în domeniul umanitar sau politic);
- declanşarea acţiunilor militare sau ne-militare pentru reglementarea şi
gestionarea conflictelor pentru impunerea păcii (bune oficii, anchete, negocieri,
concilieri);
- continuarea problemelor de dezarmare, de promovare a unui climat de pace şi
securitate, de cooperare în relaţiile internaţionale;
- întărirea rolului ONU (principii, structuri, funcţii, modalităţi de acţiune) ca cel
mai important instrument de prevenire a conflictelor.
În concretizarea obiectivelor ONU, a prevederilor Chartei şi-a asumat mandatul
NATO, care dispune de o structură proprie de informaţii pentru procesarea datelor ce
intră în sfera sa de interese. Deciziile se iau în consens dar cuvântul cu cea mai mare greutate o are SUA. Acţiunile NATO vizează:
- operaţiuni de menţinere a păcii;
- realizare a păcii (inclusiv impunerea păcii);
- edificarea păcii, inclusiv diplomaţia preventivă;
- de atragere a ţărilor membre NATO la operaţiunile sale;
- ajutoare umanitare;
- verificarea şi implementarea controlului armamentelor;
- realizarea dezarmării.
Un parteneriat special este pus în lucru cu Rusia şi Ucraina, accentuând
dimensiunea politică a prezenţei NATO în relaţiile internaţionale.
Europenii au nevoie de consolidarea identităţii pan-europene, iar lărgirea UE pune
în termeni noi ecuaţia securitate-apărare, ea apare pentru toată lumea nu ca un „club
economic creştin” cum susţineau liderii turci la Luxembourg în 1997 ci, ca un mod
necesar, care trebuie să evolueze spre o unitate politică ce va avea drept corolar o PESC, adică o strategie de apărare instituţionalizată, a unor frontiere deosebit de largi.
Structura de securitate europeană este rezultata activităţii unei reţele de instituţii, fiecare cu logica şi motivaţia proprie, care sunt într-o mai mare sau mai mică măsură expresia prezenţei marilor puteri sau grupuri de state, a căror interese sunt privite într-un ansamblu securitar omogen.
Obiectivele PESC, sunt stabilite în art. JI –JII ale Tratatului de la Maastricht care
se adaugă actului UE, legat de realizările în domeniu şi legăturile viitoare cu Uniunea, propunând:
- salvgardarea valorilor comune, ale intereselor fundamentale şi a independenţei
Uniunii;
- întărirea securităţii Uniunii şi a statelor sale membre sub toate formele;
- menţinerea păcii şi întărirea securităţii internaţionale, în conformitate cu Charta
Naţiunilor Unite, precum şi cu principiile Actulul final de la Helsinki şi obiectivele Chartei de la Paris;
- promovarea cooperării internaţionale;
- dezvoltarea şi întărirea democraţiei şi a statului de drept, respectarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale;
- instituirea unei cooperări sistematice între statele membre care îşi conduc
propria politică;
- punerea graduală în lucru a unor acţiuni comune în acele domenii în care statele
membre au interese importante şi comune.
Consiliile europene de la Lisabona (iulie 1992) şi Bruxelles (0ctombtrie 1993) au
precizat unele domenii care ar putea face obiectul acţiunilor comune: procesul OSCE,
politica de dezarmare şi control al armamentelor în Europa, problemele legate de nonproliferarea nucleară, aspecte economice ale securităţii (controlul transferului de tehnologii militare, a exportului de arme, includerea acţiunilor legate de securitatea Uniunii într-o viziune integratoare, căutarea eficienţei în luarea şi executarea deciziilor, promovarea unităţii de reprezentare politică a Uniunii în relaţiile internaţionale.
TUE schimbă filosofia PESC luând în seamă procesele de mondializare,
proliferarea terorismului, nevoia unor acţiuni umanitare. PESC prevede în art. JII că UE: defineşte principiile şi orientările generale ale politicii externe şi de securitate comună, hotărăşte strategiile comune, adoptă acţiuni şi poziţii comune, întăreşte cooperarea sistematică între statele membre pentru conducerea politicii lor.
Pe măsura consolidării construcţiei europene se contura necesitatea de a regândi
formula celor trei piloni ai construcţiei europene, care separă nejustificat domeniile economic, politic, securitar, fiecare cu procedurile sale. Numeroşi autori au sesizat faptul că între pilierele UE sunt interacţiuni neexplicate dar cu importante consecinţe instituţional juridice. De exp.: susţinerea unui proces de pace, instituirea unui dialog politic, observarea unor alegeri, sprijinirea instituţiilor democratice dintr-o ţară, trimiterea observatorilor civili sau militari pentru supravegherea drepturilor omului, aspecte privind securitatea şi sursele de risc, ajutorul umanitar, cooperarea pentru dezvoltare şi asistenţa
tehnică, negocieri de acorduri comerciale sau economice.
Caracterul interguvernamental al PESC este probat de faptul că instituţiile Uniunii
au atribuţii ale realizării unei cooperări interguvernamentale chiar dacă în ultima vreme se fac eforturi de susţinere a unui cadru instituţional unic al UE care să asigure coerenţa şi continuitatea politicilor sale. În acest sens rol hotărâtor în PESC îl au Consiliul european şi Consiliul pe când Comisia conform art. J9 din TUE este doar asociată la lucrările în materie. De asemenea se poate constata că în materie Curtea Europeană de justiţie nu are competenţe, iar Parlamentul are prevăzută o dată pe an o dezbatere asupra progreselor în domeniul PESC. Nici instrumentele PESC nu sunt prea puternic ancorate în măsuri de ordin practic. Ele constau în declaraţii, luări de poziţie, cereri de informaţii, avertismente, poziţii comune şi acţiuni comune.
Europa de vest a avut, în paralel cu demersul politic, un efort politico-militar de
promovare a propriei securităţi. În acest sens Consiliul de la Lisabona a adoptat planul Baladur de elaborare a unei convenţii-cadru care să definească un cod de bună conduită între ţările europene şi să pună în lucru un cadru european mai bine structurat decât OSCE sau Consiliul Europei, o diplomaţie preventivă prin care problemele bunei vecinătăţi să fie soluţionate prin acorduri bilaterale.
Pe baza Pactului s-au desfăşurat importante iniţiative diplomatice. Burghardt
exemplifică prin semnarea a numeroase tratate diplomatice între care cel dintre România şi Ungaria care ar fi introdus o acalmie în raporturile „furtunoase” dintre cele două ţări, ignorând faptul că Tratatul româno-ungar din 1996 a fost expresia voinţei celor două ţări de a da o altă dimensiune relaţiilor lor bilaterale şi nu un rezultat al „acţiunii comune” a Uniunii.
După criza iugoslavă, pentru UE a devenit evident faptul că, cu sau fără NATO, o
uniune a popoarelor şi naţiunilor Europei tot mai strânsă trebuie să-şi asume o PESC cu obiective şi instrumente politico-militare. Încă în 1991 ţările europene au considerat că UEO poate fi utilizat în realizarea unor obiective ale europenilor:
- misiuni umanitare sau de evacuare,
- misiuni de menţinerea păcii,
- misiuni ale forţelor de luptă pentru gestionarea crizei,
- operaţiuni de menţinere a păcii.
Mai apoi la Maastricht s-a stabilit că introducerea PESC va solicita rolul UEO ca o
componentă a apărării UE dar şi ca mijloc de a întării relaţiile cu Alianţa Atlantică. În consecinţă miniştrii de externe UEO stabilesc în 1992 la Petersberg (lângă Bonn) faptul că pentru prevenirea conflictelor şi gestionarea crizelor va strânge legăturile între OSCE, NATO, ONU şi UE. În urma reuniunii de la Petersberg România devine partener asociat al UEO.
Între timp UEO şi-a consolidat rolul operaţional printr-o mai bună definirea a
misiunilor, structurilor şi mijloacelor necesare. Numeroase organisme care ţineau de
Eurogrup (grupul informal al miniştrilor ţărilor europene membre NATO) au fost
transferate UEO: Eurolog (probleme logistice), GDM (grupul delegaţilor militari).
Conceptul de forţe militare ale UEO(FRUEO) a fost definit şi pus în lucru corpul
european – EUROCORP, forţele amfibii britano-olandeze, EUROFOR, EUROMARFOR (forţe maritime europene), grupul armament al UEO. În acest fel s-a putut dezvolta noul concept de identitate europeană de apărare şi securitate.
Un rol important în acest sens l-a avut Consiliul European de la Koln din 1999,
care a adoptat o declaraţie în care, după ce exprima determinarea sa de a vedea UE,
jucând totul său pe scena internaţională îşi exprimă intenţia de a dota UE cu mijloacele şi capacităţile necesare pentru a-şi asuma responsabilităţile privitoare la PESC, trecând în acest sens la o etapă decisivă de înfăptuire a obiectivelor PESC de prevenire a conflictelor, de gestiune a crizelor, dispunând de o capacitate de acţiune autonomă susţinută de forţe militare credibile, având mijloacele de decizie pentru a recurge la ele, fiind gata să o facă pentru a reacţiona la crizele internaţionale, fără a prejudicia acţiunile întreprinse de NATO.
Aceasta impune ameliorarea eficienţei mijloacelor militare europene (naţionale,
binaţionale, multinaţionale) întărirea capacităţilor în materie de informare, proiectare, comandament, de control, prin adaptarea, antrenarea şi asigurarea coerenţei forţelor europene, prin întărirea bazei industriale şi tehnologice a apărării care trebuie să fie competitivă şi dinamică, printr-o restructurare şi o colaborare mai strânsă la scara UE.
Pentru a aduce UE la o nouă fază a construcţiei Consiliul European a cerut
Consiliului să definească modalităţile de includere a acelor funcţii ale UEO care vor fi necesare UE pentru aşi asuma responsabilităţile în domeniul misiunilor de tip Petersberg.
Secretarul general al Consiliului a fost desemnat Înalt Reprezentant pentru PESC
fiind ales în acelaşi timp secretar general al UEO.
În cadrul lucrărilor diverselor Consilii Europene s-au formulat obiectivele PESC în
raport cu celelalte politici ale UE, s-a precizat rolul sistemului instituţional al Uniunii în elaborarea şi materializarea ei şi al instrumentelor specifice. Cu o observaţie formulată sub formă de întrebare: actuala UE rămâne cantonată în acea zonă a vestului european, afirmată ca purtătoare a unor idealuri democratice, a unei uniuni de state bazate pe valori comune de cultură şi civilizaţie sau se deschide spre tot spaţiul european, într-o nouă viziune geopolitică şi strategică în care se găsesc ţări cu o incontestabilă vocaţie europeană, dar care au fost obligate de istorie să trăiască câteva decenii o viaţă impusă din afara coordonatelor fireşti a evoluţiei lor?
Europa şi-a păstrat mereu identitatea depăşind mereu praguri şi sfidări de multe ori
puse de ea însăşi. După P. Gerbet, construcţia europeană se naşte din nevoia unei
organizări a spaţiului european pe fondul unei istorii lungi şi frământate, de diversificare a limbilor, a religiei, a culturilor, a structurilor politice şi economice care au generat competiţii şi rivalităţi crescânde.
Prima idee care se desprinde din construcţia europeană este câştigarea şi păstrarea
păcii. În acest sens H. Brugmans scrie „pacea europeană este cheia de boltă a păcii în lume” fiind necesară o „uniune federală” între popoarele europene care:
- să asigure participarea poporului german la viaţa europeană;
- să permită soluţionarea problemelor frontierelor în zonele cu populaţie mixtă;
- să permită salvarea instituţiilor democratice şi să împiedice ţările care nu au
suficientă maturitate politică să pună în pericol ordinea generală;
- să permită reconstrucţia economică a continentului;
- să permită soluţionarea logică şi naturală a problemei accesului la mare a ţărilor
din interiorul continentului.
La 24 octombrie 1950 în Adunarea Naţională a Franţei, primul ministru R.Pleven
prezenta un plan care era elaborat de Jean Monnet care propunea pentru o apărare
comună crearea unei armate europene legate de instituţiile politice ale Europei unite
condusă de un ministru al apărării, sub controlul unei adunări europene, cu buget militar comun. Planul este discutat în Adunarea Naţională a Franţei apoi în Bundestag şi în celelalte ţări. La 26 mai 1952 la Bonn se semnează acordul care pune capăt regimului de ocupaţie şi lasă suveranitatea Germaniei federale în elaborarea politicii interne şi externe.
A urmat o perioadă de acumulări de proiecte care să instituie Comunitatea Politică
Europeană (CPE), care urma să înglobeze CECA şi CED şi să-şi asume coordonarea
politicii externe, apărarea europeană, politicile monetare şi financiare, care să ducă la o piaţă comună. Anul 1953 este marcat de o serie de evenimente între care moartea lui Stalin, ceea ce a dus la schimbarea raportului de forţe politice într-o serie de state Europene. Franţa în aceste condiţii respinge tratatul CED pe care ea însăşi l-a propus.
Se recunoaşte faptul că securitatea exprimă absenţa unor ameninţări obiective sau
subiective în raport cu anumite valori câştigate, ceea ce generează o serie de întrebări:
- securitatea este ataşată sistemului politic existent al unei ţări sau comunităţi pe
care el îşi propune să o restructureze identitar ?
- securitatea vizează doar aspectele militare sau are în vedere şi alte dimensiuni
ale vieţii societăţii (exp. economia sau mediul) ?
L. Goetschel subliniază că prezenţa valorilor fundamentale comune ar trebui să
semnifice existenţa sau cel puţin constituirea unei culturi de securitate comună.
Securitatea colectivă susţine M.Flory depinde de două tipuri de acţiuni:
- una folosind toate mijloacele inclusiv cele constrângătoare, pentru împiedicarea
agresiunii şi violenţei;
- cealaltă prevenind tulburarea stării de securitate prin susţinerea dezarmării.
Autorul arătând că în Carta ONU nu este afirmat un criteriu pe baza căruia să se
precizeze ce deosebiri există între ameninţare, ruptură şi agresiune.
Evoluţia relaţiilor internaţionale a dus la preocupări teoretice care îşi găsesc
soluţionarea în dreptul internaţional şi anume, legitima apărare. Din art.51 al Chartei, se desprinde ideea că dreptul la legitimă apărare se afirmă atunci când un stat sau unele state membre, sunt victime ale unei agresiuni armate. În practică unele state prevalându-se de acest drept natural, l-au interpretat extensiv, angajând operaţii militare pe teritoriul altor state pentru a preveni sau a se apăra de un eventual atac. (exp. Israelul contra unor tabere palestiniene din Liban). Consiliul de Securitate consideră că aceste acţiuni nu au caracter de legitimă apărare.
În ultimii ani ONU şi-a lărgit domeniile de preocupare trecând de la conceptul de
menţinere a păcii la cel al securităţii internaţionale, lărgindu-şi obiectivele în direcţia organizării păcii în domenii ca: poliţia civilă, supravegherea alegerilor, respectarea drepturilor omului, ajutor umanitar, consiliere politică în procesele democratice.
Experienţele din ultimii ani au dovedit că sursele de conflict sunt diversificate şi
multiple; astfel ONU se loveşte de numeroase piedici. Secretariatul general s-a străduit să diversifice formulele de organizare a forţelor de care dispune ONU, dar există o serie de limite ale restaurării păcii şi normalităţii în zonele de conflict. După M. Flory aceste limite sunt legate de:
- slăbiciunile vieţii politice din ţările atinse de conflict, refacerea structurilor
economice, politice şi sociale aici fiind legate de opţiunile politice şi sistemul
de valori care nu sunt întotdeauna împărtăşite;
- dificultăţile forţelor militare legate de implementarea unor măsuri cu caracter
economic, social, administrativ, politic;
- problema drepturilor omului este abordată din prea multe unghiuri (filosofic,
ideologic, religios, politic) încât îngreună elaborarea unor premise care să pună
în lucru acţiuni practice.
Aceste precizări sunt necesare deoarece U.E. acţionează pe baza obiectivelor şi
principiilor O.N.U., în cadrul structurii complexe de securitate europeană şi
globală.
Deşi Tratatul de Maastricht prevedea punerea în lucru a PESC, la nivelul Europei
occidentale existau divergenţe în materializarea ei; numai nucleul franco-german a
răspuns favorabil.
La un an după TUE Simon Lunn, secretarul general adjunct al Adunării
parlamentare a Atlanticului de Nord, a constatat că UE are o greutate politică şi
economică, o identitate proprie care nu va cere în mod natural o PESC, nici pentru
nevoile ei de securitate şi nici în cazul în care SUA nu vor avea interese proprii în
Europa; că PESC nu poate ignora rolul SUA şi că o structură de securitate proprie
Europei nu trebuie să dubleze NATO. Lunn susţine că UE rămâne în termenii politici un
grup de state-naţiuni şi că orice naţiune pune mereu interesele sale naţionale înaintea interesului comun.
Sistemul instituţional al UE este bogat. După TUE se vorbeşte de un cadru
instituţional unic pentru că aceleaşi instituţii sunt puse în lucru de tratate diferite. Uniunea nu are personalitate juridică internaţională. Această calitate o are CEE devenită după TUE Comunitatea europeană. Deci UE nu este nici federaţie nici confederaţie (TU este Tratatul asupra UE nu de Uniune ceea ce înseamnă că sistemul instituţional nu se poate compara cu cel al unui stat sau al unei organizaţii internaţionale.
Deşi sunt aceleaşi instituţii ele au puteri şi proceduri diferite, în diversele piliere ale Comunităţii europene. În plus, ele intră în relaţii complexe cu statele, cu administraţiile lor locale şi regionale, într-un angrenaj extrem de complex susţinut de aparatul birocratic instalat în cele trei capitale europene Bruxelles, Strasbourg şi Luxembourg.
Dincolo de discuţiile teoretice privind sensul noţiunii de instituţie, Uniunea
Europeană şi-a construit un mecanism instituţional (în sensul comun al termenului şi în cel juridic) compus din: Consiliul European, Consiliul de Miniştri (sau Consiliu),
Comisia europeană, Parlamentul European, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene,
la care se adaugă Comitetul Economic şi Social, Comitetul Regiunilor, Curtea Europeană de Conturi.
Organizarea şi funcţionarea instituţiilor
I. În fruntea sistemului instituţional se află Consiliul European, care reuneşte pe şefii de state şi guverne ai ţărilor membre ale Uniunii.
Baza juridică a acţiunilor sale: art.2 din Actul Unic European reluat în art.D TUE
care îl plasează deasupra arbitrajelor Constituţionale „Consiliul European dă
Uniunii impulsurile necesare dezvoltării ei şi defineşte orientările politice
generale”, dezbate şi adoptă concluzii asupra marilor orientări ale politicilor
economice ale Statelor membre şi ale Comunităţii, defineşte „principiile şi
orientările generale ale PESC (art J 8 TUE).
W.Wessels: în realitate evantaiul activităţilor reale este mult mai bogat:
- funcţia de „arhitect constituţional”, de motor al acţiunilor menite să ducă la
construirea UE (iniţiative de convocare a CIG pentru a pregăti AUE, UEM (Strasbourg-1989), Uniunea Politică (Dublin 1990), însăşi UE (Maastricht 1991) şi apoi Tratatul de la Amsterdam (1997) şi Nisa (2000).
De la Conferinaţa de la Haga până astăzi, Consiliul European a consolidat
cooperarea politică a ţărilor europene, a găsit mereu căile evoluţiei viitoare:
- funcţie de apreciere a evenimentelor internaţionale şi de judecare a nevoilor
economice şi sociale ale Uniunii în raport cu evoluţiile scenei mondiale. Mai ales
în aprecierea situaţiilor de criză Consiliul European a emis judecăţi consistente;
- funcţia de organ de decizie pe care o exercită soluţionând dosarele dificile,
privind problemele financiare, funcţionarea sistemului instituţional, depăşirea
contradicţiilor şi divergenţele prin soluţii care sunt apoi „turnate” în forme
juridice de către instituţiile abilitate, fără vreun act de constrângere pentru că
poziţiile sale sunt adoptate prin consens. În acest sens Consiliul European
promovează negocierea şi arta compromisului prin care face să progreseze
construcţia europeană, în mod direct, inclusiv asupra unor detalii tehnice; rotaţia
preşedenţiei face ca fiecare şef de stat şi de guvern să se angajeze în reuşita
consiliului pe care îl conduce.
În numeroase domenii Consiliul European lucrează pe baza propunerilor instituţiilor comunitare, dar în cele mai multe cazuri nu se suprapune acestora. De altfel, în
practica Consiliilor Europene este instituită prezenţa preşedintelui parlamentului european şi a preşedintelui Comisiei Europene. În schimb Curtea de Justiţie nu are nici o competenţă în judecarea actelor Consiliului European (art. L din TUE), ceea ce îi probează caracterul eminamente politic, rolul de strateg al integrării europene, de garant al stabilităţii şi dinamismului uniunii.
II. Consiliul Uniunii europene sau simplu Consiliul, Consiliul Miniştrilor (până la
TUE), este o instituţie centrală a Uniunii a cărei activitate este reglementată de art 145-148, 150-154 din Tratatul de la Roma. Este organul statelor membre cu putere legislativă şi cu competenţe executive. El reuneşte miniştrii sau reprezentanţii guvernelor abilitaţi să le reprezinte şi să le angajeze. În fapt formaţiunile consiliului se constituie pe probleme specifice. Se detaşează ca importanţă Consiliul Miniştrilor de Externe (numit şi al Afacerilor Generale) precum şi al Miniştrilor economiei şi finanţelor (ECOFIN), dar în ultimul timp capătă rol sporit şi alte formaţiuni (agricultură, buget, piaţă internă, afaceri sociale, mediu, pescuit, educaţie, sănătate, cultură etc.).
Consiliul reprezintă interesele statelor membre la nivelul Uniunii; având
competenţe legislative el probează că aceste interese sunt hotărâtoare faţă de cele ale Uniunii pe care le reprezintă Comisia şi Parlamentul.
În prezent Consiliul deleagă o serie de atribuţii executive Comisiei iar puterea
decizională o împarte cu Parlamentul (buget, politica de asociere şi lărgire UE)
dezvoltându-se procedura de cooperare şi cea de codecizie.
Când delegă atribute executive Comisiei aceasta cere avizul unor comitete de
specialitate ceea ce dezvoltă procedura comitologiei (comitete consultative, de gestiune şi de reglementare – care sunt cele mai influente) [vezi Wessels – L’Europe de la A a Z ].
După: Y. Doutriaux et Chr. Lequesne, Les institutions de l’UE, La documentation
francaise, 1996
Comitetul hotărăşte asupra propunerilor Comisiei. În cazul PESC această sesizare
poate veni şi din partea statelor membre. Reprezentanţii acestora cer guvernelor proprii instrucţiunile. Consiliul convoacă un grup de lucru în domeniu (există vreo 50), permanent sau ad-hoc, pentru dosare speciale. Documentul elaborat este prezentat
Comitetului Reprezentanţilor permanenţi (COREPER) alcătuit din două grupuri
distincte :
-COREPER 2 grupează ambasadorii statelor membre pe lângă UE;
-COREPER 1 grupează reprezentanţii permanenţi adjuncţi.
Fiecare este autonom dar primul pregăteşte Consiliul Afacerilor Generale şi
ECOFIN iar al doilea pregăteşte problemele tehnice.
Coreper „are ca sarcină pregătirea lucrărilor Consiliului şi executarea mandatelor
încredinţate de către acesta”; este filtrul dintre propunerile Comisiei şi formaţiunile Consiliului. Competenţele sale se referă şi la pilierul II (PESC) unde este ajutat de Comitetul K 4 respectiv III (J.A.I.).
Există de asemenea un Comitet Politic (COPO) care reuneşte în fiecare lună pe
directorii politici din Ministerele de externe, care funcţionează în coordonare cu
COREPER. El este asistat de un grup de corespondenţi europeni din fiecare capitală,
care sunt funcţionari în ministerele de externe.
O reţea cifrată – COREU –leagă ministerele de externe, Comisia şi Secretariatul
General al Consiliului.
Un loc distinct este deţinut de Secretariatul General care este „ memoria
Consiliului” pentru că asigură continuitatea activităţilor lui în condiţiile în care fiecare Stat îi asigură preşedenţia pentru un semestru.
De menţionat este faptul că ordinea de zi a Consiliului este stabilită de către
COREPER în două capitole:
A.unde există o înţelegere comună,
B.Unde nu există un acord. În acest caz Consiliul le poate lua în discuţie sau
le poate amâna, uneori pentru lung timp.
Deciziile se iau de către Consiliu prin vot. Există:
a)votul cu majoritate simplă- folosit mai ales pentru hotărârile de procedură;
b)votul cu majoritatea calificată, ţine seama: de ponderea pe care o are fiecare ţară
în populaţia Uniunii încât, conform art.148 fin Tratatul CE, Germania, Franţa,
Italia şi Regatul Unit dispun de 10 voturi fiecare, Spania 8, Belgia, Grecia,
Olanda şi Portugalia 5 fiecare, Austria şi Suedia 4, Danemarca, Islanda, Finlanda
câte 3 iar Luxemburgul 2; necesitatea de a nu se construi o majoritate de blocaj
numai de către ţările mici sau numai de către ţările mari.
În acest fel o decizie se adoptă dacă se întrunesc 62 de voturi din 87.
În domeniul PESC o hotărâre se adoptă dacă cel puţin 10 state sunt în favoarea ei.
În 1994 la Joannina, un Consiliu a hotărât ca în cazul unei majorităţi foarte slabe
calificate să se facă eforturi pentru a se obţine o majoritate mai puternică.
c) votul în unanimitate, este cerut de TUE în problemele de coeziune economică şi
socială, culturală, fiscalitate, mediu, probleme sociale sau pentru problemele de
tip constituţional: revizuirea Tratelor, resursele proprii Comunităţilor, PESC şi
JAI.
În anumite situaţii Tratatul de la Maastricht prevede ca statele să se abţină de la a
împiedica unanimitatea în situaţia în care este obţinută majoritatea calificată; în această situaţie abţinerile nu împiedică adoptarea unei hotărâri.
În mod excepţional, în vacanţe se poate recurge la adoptarea unei hotărâri cu
acordul tuturor statelor, votând prin intermediul reţelei COREU.
III. Comisia Europeană este instituţia cu cele mai complexe atribuţii, aşa cum o
dovedesc art. 155-163 din Tratatul CE, J5-J9 din TUE, K3, K4, K6, K9 din TUE care se
referă la toate cele trei paliere ale construcţiei europene.
- Comisia este un gardian şi un garant al respectării Tratatelor (art 169 Tratat CE)
având datoria să urmărească modul în care fiecare stat membru îşi îndeplineşte
obligaţiile asumate. Dacă un stat membru nu are o conduită conformă, Comisia poate
sesiza Curtea de Justiţie a Comunităţilor. Acest lucru se referă la transpunerea
directivelor comunitare în dreptul naţional; de aceea Comisia publică stadiul
transpunerii acestor directive;
- Comisia este un organ de decizie, exercitată însă diferit în fiecare pilier:
În pilierul I. Comisia pregăteşte deciziile (cu excepţia acordurilor de asociere şi a
lărgirii UE). Consiliul nu poate adopta un act juridic decât pe baza unei propuneri a
Comisiei. Proiectele sunt pregătite în comitetele şi grupurile de lucru (între 700 şi 1000) care reunesc specialiştii comisiei, statelor membre, independenţi, ai grupurilor de interese. Până la adoptarea deciziei de către Consiliu Comisia poate reveni asupra propunerilor sale.
Pentru a exprima poziţia proprie faţă de starea Uniunii şi marile ei probleme.
Comisia poate da publicităţii o serie de documente (carte albă, verde, Agenda 2000) care nu au valoare legislativă dar pot fi baza unor acte normative ulterioare.
Comisia elaborează deciziile:
- în primul rând prin faptul că reprezentanţii ei sunt prezenţi în cele peste 250 de
grupuri de lucru ale Consiliului, ale secretariatului general şi între cadrele
COREPER, chiar dacă nu au drept de vot;
- în al doilea rând are ea însăşi puteri decizionale, legate de organizarea proprie,
buget, dreptul concurenţei.
Comisia execută deciziile; ea execută bugetul Uniunii (la nivelul anului 2000 93,2
miliarde Euro adică 1% din PNB-ul UE). Pentru a îndeplini hotărârea Consiliului,
Comisia adoptă ea însăşi deciziile sale care devin apoi obligatorii pentru statele membre:
1) Reglementările sunt cele mai importante pentru că sunt obligatorii în toate elementele lor şi aplicabile direct în acelaşi fel, în toate statele membre, înlocuind unde este cazul reglementările naţionale.
2) Directivele sunt de asemenea obligatorii pentru statele membre dar fiecare stat în atingerea obiectivului adoptă forma şi mijloacele care i se par cele mai potrivite, încât în perspectivă, apropie şi armonizează legislaţiile naţionale.
3) Deciziile sunt acte cu caracter administrativ, adresate unor situaţii particulare (guvern, întreprinderi etc.) de asemenea obligatorii. Cu caracter neconstrângător sunt recomandările şi avizele care invită la o conformare, la o referire voluntară.
Făcând parte din dreptul comunitar derivat, aceste tipuri de hotărâri îmbogăţesc
acquis-ul comunitar permanent. Prin aplicarea consecventă a principiului subsidiarităţii numărul actelor Comisiei are tendinţa de netă descreştere.
În Pilierul al II lea (PESC) deşi interguvernamental Comisia poate face propuneri
Consiliului (art J 8 din TUE). Ea este „asociată plenar” (art J 9 din TUE) la diversele lucrări legate de PESC (reprezentarea exterioară a Uniunii, punerea în lucru a „acţiunilor comune” (conform art J 5).
Aproximativ aceleaşi lucruri se pot spune despre rolul Comisiei în pilierul al III-lea unde poate propune Consiliului hotărâri asupra unor aspecte particulare (art K4 TUE).
De la înfiinţarea sa, în înţelesul actual (1 iulie 1967) Comisia a cunoscut o serie de transformări cantitative (creşterea numărului de membri, a direcţiilor, comitetelor) şi calitative (privind atribuţiile şi realizarea lor) [vezi N. Nugent, The European Commision].
Comisia Prodi, instalată în toamna lui 1999, şi-a anunţat dorinţa unei reforme care
să se refere la:
- dezvoltarea unei culturi a datoriei bazată pe independenţa, responsabilitatea,
eficienţa, transparenţa şi corectitudinea gestiunii (un Cod de Conduită al
Comisarilor, standarde de viaţă publică, Cod de bună conduită administrativă):
- prioritate alegerii, alocării şi eficienţei în utilizarea resurselor prin:
- managementul resurselor la toate nivelele,
- eficienţa cheltuielilor lor,
- metode de lucru performante
- dezvoltarea resurselor umane:
- reducerea personalului,
- clarificarea mersului în carieră;
- Control, audit şi management financiar pentru protejarea intereselor Uniunii;
- Punerea în lucru a unui plan de acţiune pentru o reformă susţinută.
Obiectivele Comisiei Prodi: să fie un actor – cheie în procesul integrării europene
şi a funcţionării UE:
- prin aplicarea Tratatelor,
- prin gestiunea clauzelor de salvgardare a lor,
- prin gestiunea fondurilor comunitare.
Alegerea Comisiei: La propunerea Consiliului European de la Berlin din luna martie 1999, Romano Prodi a asumat alcătuirea Comisiei. El a primit de la fiecare guvern propuneri şi a alcătuit astfel Colegiul din 20 de membri.
Fiecare a fost audiat de către Parlamentul European care a acordat apoi votul în
luna septembrie. În prealabil Parlamentul a votat în luna iunie asumarea de către Prodi a preşedinţiei Comisiei.
Comisia este desemnată pentru cinci ani şi îşi începe mandatul la 1 ianuarie, după
consumarea alegerilor europene în vara precedentă (excepţie Prodi care a preluat direct mandatul pentru 5 ani, 3 luni şi două săptămâni).
- Comisia este un organism colegial; este votată ca un întreg în P.E.,
- Componenţa ei nu se schimbă individual decât în cazuri excepţionale,
- Colegiul este colectiv responsabil pentru deciziile şi acţiunile luate în numele
Comisiei.
În acelaşi timp fiecare comisar are răspunderi specifice.
Preşedintele Prodi răspunde de secretariatul general, serviciul legislativ şi cel al
Presei şi comunicaţiilor.
Vicepreşedintele N. Kinnock răspunde de reforma instituţională.
Franz Fischler răspunde de agricultură şi pescuit.
Ch. Patten răspunde de relaţiile externe.
Viviane Reding răspunde de educaţie şi cultură.
G.Verheugen răspunde de lărgirea UE.
Antonio Vitorino răspunde de Justiţie şi Afaceri interne.
M. Wallström răspunde de mediu.
Fiecare Comisar are un cabinet şi coordonează una sau mai multe direcţii generale.
În martie 2000, după reorganizarea Prodi funcţionau 23 de direcţii generale.
Sarcinile lor sunt foarte mari: pregătesc hotărârile politice, schiţează propunerile
legislative, stabilesc programe de lucru, implementează legislaţia UE, urmăresc impactul legislaţiei şi politicilor UE, se informează şi redactează rapoarte.
Un loc distinct este deţinut de către Secretariatul General al Comisiei care
coordonează activităţile prin aceea că: este banca de date a Comisiei (asigură
continuitatea şi coordonarea orizontală) gestionează relaţiile Comisiei cu celelalte
instituţii ale UE.
Relaţiile Comisiei cu Consiliul European: este implicată în pregătirea lucrărilor lui
iar Preşedintele Comisiei participă la ele.
Relaţiile cu Consiliul şi cu Parlamentul European sunt supuse procedurii de
codecizie pentru domeniile care nu ţin de competenţa exclusivă a Comisiei (conform
articolului 189 B din TUE).
IV. Parlamentul european are ca bază juridică de activitate art 137 la 144, 158 şi 189 din Tratatul CE. Este compus din 626 reprezentanţi aleşi, din 1979 pe baza sufragiului universal direct. În timp, competenţele acestei instituţii au crescut mereu. Iniţial delibera asupra hotărârilor Consiliului şi controla activităţile Comisei.
În prezent Parlamentul exercită un drept de decizie (pentru cheltuielile din bugetul
comunitar care nu sunt obligatorii, pentru acordurile de adeziune şi de asociere a noi state).
El participă la procesul decizional ( prin procedura de consultare, art 43, 100, 130 S din Tratatul CE, prin cea de cooperare conform art 189 c din Tratatul CE şi cea de
codecizie). Prin votul său aprobă Comisia (art 158 Tratat CE).
Parlamentul numeşte un mediator european care primeşte plângerile oricărui cetăţean
european. El are dreptul de a fi informat asupra negocierilor privind acordurile
comerciale şi de asociere, asupra activităţilor PESC.
Populaţia unei circumscripţii este de dimensiuni foarte diferite: un eurodeputat german reprezintă 800.000 de alegători pe când unul luxembourghez numai 60.000.
A. Parlamentul îşi structurează grupurile politice pe baze de afinităţi doctrinare şi nu pe criterii naţionale. Cele mai importante sunt: grupul partidului popular european de orientare democrat-creştină, grupul partidului socialiştilor europeni, grupul partidului european al liberalilor, democraţi şi reformatori, grupul verzilor.
Parlamentul alege un preşedinte şi un birou. Preşedintele reprezintă Parlamentul în
viaţa internaţională precum şi în relaţiile cu celelalte instituţii.
Lucrările parlamentului se desfăşoară în primul rând în plen şi statuează cu
majoritatea simplă a membrilor săi. În anumite situaţii, considerate de către tratate drept majore, se solicită un quorum şi un tip de vot distinct.
Astfel, pentru a adopta o moţiune de cenzură împotriva Comisiei trebuie să fie
prezentă majoritatea parlamentarilor şi să întrunească două treimi din voturi:
- un amendament sau respingerea unei poziţii comune a Consiliului, în procedura
de cooperare cere majoritatea absolută (art 189 B şi C din Tratat CE);
- respingerea bugetului cere majoritatea membrilor şi două treimi din voturile
exprimate (art. 203 Tratat CE).
1) Avis conform: pentru drepturile cetăţenilor Uniunii, acordurile internaţionale,
modalităţile alegerilor europene, misiunile Băncii Centrale Europene, ale
fondurilor structurale şi de coeziune, numirea membrilor Comisiei Europene.
2) Procedura de cooperare: politicile din transporturi şi mediu, protecţia muncii,
cooperarea cu ţările în curs de dezvoltare, promovarea formării profesionale,
punerea în lucru a fondurilor regionale şi sociale.
3) Procedura de codecizie: desăvârşirea pieţei interne, sănătate, cultură, cercetare,
recunoaşterea diplomelor, cooperarea în domeniile educaţiei şi formării, reţele
transeuropene, protecţia consumatorilor, protecţia mediului.
4) Procedura bugetară: de aprobare a bugetului.
5) Consultarea: în diverse probleme legate de legislaţia europeană.
B. Parlamentul îşi organizează comisiile parlamentare permanente (în număr de 20):
1) –afaceri externe, securitate şi politică de apărare;
2) –buget ;
3) –agricultură şi dezvoltare rurală;
4) –economie, monedă şi politica industriilor;
5) –cercetare, dezvoltare tehnologică şi energie;
6) –relaţii economice externe;
7) –probleme juridice şi drepturi ale cetăţenilor;
8) –afaceri sociale şi muncă;
9) –politica regională;
10) –transporturi şi turism;
11) –mediu, sănătate publică şi protecţia consumatorilor;
12) –cultură, tineret, educaţie şi media;
13) –dezvoltare, cooperare şi Adunarea paritară ACP(Asia–Caraibe–Pacific)-CE
14) –libertăţi publice şi afaceri interioare;
15) –control bugetar;
16) –instituţională;
17) –pescuit;
18) –reglementări, verificarea puterilor şi imunităţi;
19) –drepturile femeii;
20) –petiţii.
Funcţiunile Parlamentului( după W.Wessels).
1). Acţiunea politică (utilizează mijloacele sale pentru a influenţa politicile
comunitare prin iniţiativele, participarea la procesul legislativ şi exercitarea
controlului. Prin rezoluţiile sale asupra problemelor europene, asupra situaţiei drepturilor omului, asupra evoluţiilor din lume a contribuit la structurarea opiniei publice. În problemele de buget şi de politică economică şi-a exercitat controlul asupra opţiunilor politice ale Construcţiei europene.
După TUE Parlamentul este asociat la definirea actelor juridice privind desăvârşirea pieţei interne.
2). Acţiunea constituţională. Parlamentul – expresia democratică a voinţei cetăţenilor Uniunii urmăreşte ca întreaga construcţie europeană să devină mai democratică, să aibă un sistem instituţional şi reglementativ cât mai aproape de cetăţeni. Actul Unic European a asociat Parlamentul la elaborarea Tratatelor ce privesc Construcţia. Procedura de codecizie îl asociază consiliului în martie de legislaţii europeană. Parlamentul solicitând ca aceasta să devină regula. După Tratatul de la Amsterdam cele două instituţii sunt pe picior de egalitate în materie de codecizie iar parlamentul poate face propunerea asupra procedurilor de alegere a sa.
3). Expresie a construcţiei politice a cetăţenilor Europei. Deşi nu este organul legislativ al Uniunii, Parlamentul este un organ ce nu poate fi ocolit de celelalte instituţii iar specificul său îi va amplifica în perspectivă funcţiile.
V. Curtea de justiţie a comunităţilor. Este instituţia care asigură respectul dreptului interpretarea şi aplicarea tratelor; funcţionează pe baza art. 165 până la 188 din Tratatul CE şi art L din TUE.
Este alcătuită din 15 judecători şi 8 avocaţi generali, numiţi de către guvernele
statelor membre pentru o perioadă de 6 ani; judecătorii aleg dintre ei pentru un mandat de 3 ani pe preşedintele curţii; de asemenea are loc tot la 3 ani o înnoire parţială a mandatelor judecătorilor şi avocaţilor generali. Curtea îşi desfăşoară lucrările în şedinţă plenară dacă un stat membru sau o instituţie a Uniunii care este parte la instanţă o cere; ea se constituie în camere cu 3, 5 sau 7 judecători.
Dezbaterile curţii nu sunt publice iar hotărârile sunt luate cu majoritatea judecătorilor. Sediul Curţii se află la Luxemburg.
În activitatea ei Curtea se conduce în interpretarea şi aplicarea dreptului comunitar
exclusiv după cunoaşterea dreptului şi simţul echităţii în realizarea interesului comunitar.
O poziţie distinctă este deţinută de către avocaţii generali: pregătesc judecarea
problemelor supuse curţii, prezintă în audienţă concluziile ce motivează recomandarea
unei decizii; deşi sunt membri ai Curţii nu iau parte la deliberări şi nici la vot.
Misiunile şi responsabilităţile Curţii, ca organ unic de control jurisdicţionale:
- curte constituţională (clarifică drepturile şi obligaţiile reciproce ale instituţiilor
europene şi ale relaţiilor juridice între ţările membre ale Uniunii);
- instanţă de control normativ (verifică compatibilitatea dreptului derivat cu
principiile generale de drept şi cu prevederile Tratatelor);
- tribunal administrativ (examinează cererile depuse de persoanele fizice sau
morale împotriva hotărârilor luate de Uniune, precum şi recursurile introduse de
către agenţii instituţiilor europene);
- tribunal civil (determină responsabilitatea extracontractuală şi examenul acţiunilor în reparare, în particular, în caz de responsabilitate oficială);
- curte de arbitraj (atunci când părţile convin, în cazuri bine precizate).
Consiliul, Comisia sau un stat membru pot primi avize ale Curţii de Justiţie asupra
compatibilităţii cu tratatele asupra unui acord între UE şi terţi, fiind deci însărcinată cu misiunea de a controla legalitatea actelor în materie de drept internaţional.
Printr-o hotărâre a Consiliului din 24 0ctombrei 1988 s-a constituit la Curte un
Tribunal de Primă Instanţă. Alcătuit din 15 membrii are rolul de a exercita în primă
instanţă şi sub autoritatea Curţii competenţele conferite acesteia pentru anumite tipuri de litigii (legate de regulile concurenţei, de recursurile faţă de actele juridice ale Uniunii). În felul acesta procesul jurisdicţional se accelerează iar Curţii îi rămâne mai mult timp şi spaţiu pentru a se consacra îmbogăţirii dreptului comunitar, deci pentru aprofundarea integrării europene.
VI. Curtea Europeană de Conturi: creată prin Tratatul de Bruxelles 1975 şi instalată în 1 iunie 1977 la Luxembourg, cu rolul de a examina legalitatea şi regularitatea încasărilor şi cheltuielilor instituţiilor comunitare, asigurarea bunei gestiuni financiare a Uniunii, asistarea Consiliului şi Parlamentului în exercitarea funcţiunilor lor de control al execuţiei bugetare. Acest control se exercită asupra dosarelor sau pe loc, pe lângă instituţii şi state membre. Competenţele Curţii de Conturi au fost extinse în 1984 asupra tuturor operaţiilor contabile ale Comunităţii, asupra finanţelor Uniunii, iar din 1992 (TUE) în competenţă partajată cu Parlamentul asupra bugetului, veghind la eliminarea fraudelor.
Curtea de Conturi este alcătuită dintr-un reprezentant al fiecărui stat membru numit
pentru 6 ani de către Consiliu după consultarea Parlamentului. Activitatea ei este
structurată în principal pentru a controla fiecare Fond al Uniunii, domeniu şi chiar dosar.
Este un organ colegial care statuează cu majoritatea membrilor.
Curtea prezintă un raport anual asupra exerciţiului financiar pe baza căruia
Parlamentul avizează gestiunea financiară a comisiei, precum şi rapoarte speciale asupra unor situaţii particulare pe care le consideră importante. Curtea de Conturi poate sesiza Curtea de Justiţie asupra abaterilor Comisiei mai ales privind creditele comunitare, politica agricolă, restituirile la export. Curtea de Conturi a fost însă criticată pentru unele iniţiative care depăşesc competenţele, de înţeles pentru că opinia publică doreşte o instituţie puternică de control a gestiunii fondurilor dar încadrată în prevederile Tratatelor.
VII. Comitetul Economic şi Social: a fost instituit prin Tratatele de la Roma 1957 pentru a reprezenta interesele diferitelor categorii ale vieţii economice şi sociale, care să poată participa în cadrul UE la realizarea pieţei interne, a integrării în toate domeniile de interes comun. Acţionează pe baza art. 4, 193, 198 din Tratate, alcătuit din 222 de membri care aleg un preşedinte şi un birou. Avizele sale sunt consultative dar Tratatele prevăd ca în anumite situaţii Comisia şi Consiliul să le solicite în mod obligatoriu:
- politica agricolă comună;
- politica de transporturi;
- politică structurală şi regională;
- libera circulaţie a lucrătorilor (art.49);
- libertatea de stabilire (art.54);;
- colaborare în domeniul social (art.118);
- educaţie (art.126); sănătate publică, protecţia consumatorului, mediu, dezvoltare
regională.
Potrivit TUE Comitetul poate avea iniţiative şi emite avize în orice problemă consideră.
Membrii Comitetului Economic şi Social sunt repartizaţi în trei grupuri;
- lucrători,
- angajatori,
- activităţi diverse (profesiuni liberale, cooperative, camere de comerţ, asociaţii
de consumatori).
Sunt desemnaţi în unanimitate de către Consiliu la propunerea guvernelor naţionale şi după consultarea Comisiei pentru o durată de 4 ani.
Comitetul organizează 9 Sesiuni specializate care acoperă toate domeniile în care
intervine cu sprijinul celorlalte instituţii europene Comitetul contribuie la îmbunătăţirea relaţiilor dintre cetăţenii UE şi instituţiile sale.
VIII. Comitetul Regiunilor: instituit de TUE (art. 4, 198 A, 198 C) pentru a reprezenta interesele colectivităţilor regionale şi locale creindu-le cadrul participării lor la procesele de integrare. Este alcătuit din 222 de reprezentanţi independenţi ai colectivităţilor regionale şi locale, numiţi de către Consiliu la propunerea statelor membre. Este un organ consultativ al Consiliului şi Comisiei cărora le prezintă avizele sale din proprie iniţiativă sau la cererea lor; integrează în procedura decizională a UE interesele regionale şi locale, veghează la compatibilitatea legislaţiei comunitare cu realităţile regionale şi locale şi cu
practica administrativă. Este consultat în mod obligatoriu în domeniile politicii regionale „tipice”, cum ar fi:
- promovarea formării generale şi profesionale;
- a culturii;
- a sănătăţii;
- a reţelelor transeuropene;
- a politicii structurale şi regionale.
IX. Banca Europeană de Investiţii: creată la 1 ianuarie 1958, instalată la Luxembourg, atât ca o bancă cât şi ca instituţie autonomă a UE:
- acordă împrumuturi şi garanţii pentru finanţarea proiectelor de investiţii care
contribuie la dezvoltarea echilibrată a comunităţii, la dezvoltarea regiunilor
defavorizate din punct de vedere economic;
- susţine în primul rând obiectivele fondurilor structurale (politica regională);
- finanţează reţelele de transporturi şi telecomunicaţii;
- protecţia mediului şi a cadrului de viaţă;
- reamenajarea zonelor urbane;
- concretizarea securităţii aprovizionării în energie;
- întărirea competitivităţii internaţionale a industriei europene;
- promovarea întreprinderilor mici şi mijlocii.
În exteriorul Uniunii Banca Europeană de Investiţii contribuie la politica de
dezvoltare singură sau împreună cu alte instituţii financiare. După 1990 BEI s-a angajat masiv în susţinerea proceselor de apropiere de UE a ţărilor Europei Centrale şi de Est.
P E S C
Al doilea pilier al Construcţiei europene se referă la realizarea unei politici externe şi de securitate comune iar în ultimul timp şi a unei apărări comune a statelor UE.
O politică externă şi de securitate înseamnă realizarea unei structuri politice şi a
unui aparat conceptual bine structurat care să exprime voinţa tuturor membrilor UE de a formula şi urmări realizarea unor obiective comune. Întrucât aceasta înseamnă apropierea unor state suverane şi independente într-un proiect de unire politică, devine clară necesitatea definirii scopului, structurii lor, mijloacelor de a o materializa precum şi dificultatea acceptării unei „construcţii politice”.
O Comunitate Politică europeană însoţită de o Comunitatea europeană a apărare se
proiectau în anii 1952-1954, dar spiritele nu erau pregătite. În condiţiile de atunci, ale războiului rece şi nevoii de securitate nord-atlantică pe care o simţeau vest-europenii era mai important efortul de a întări structurile de securitate existente, în principal NATO, eventual ONU.
Mai ales ONU a putut promova idei novatoare privind securitatea colectivă,
determinarea agresiunii, a legitimei apărări, a dreptului de intervenţie umanitară. În Agenda pentru pace din 1992 ONU a precizat măsurile de prevenire a conflictelor, de soluţionare paşnică a acestora şi de menţinere a păcii prin:
- identificarea rapidă a zonelor potenţiale de conflict;
- promovarea diplomaţiei preventive;
- măsuri de întărire a încrederii;
- culegerea de informaţii asupra surselor de tensiune;
- susţinerea alertei rapide (în domeniul umanitar sau politic);
- declanşarea acţiunilor militare sau ne-militare pentru reglementarea şi
gestionarea conflictelor pentru impunerea păcii (bune oficii, anchete, negocieri,
concilieri);
- continuarea problemelor de dezarmare, de promovare a unui climat de pace şi
securitate, de cooperare în relaţiile internaţionale;
- întărirea rolului ONU (principii, structuri, funcţii, modalităţi de acţiune) ca cel
mai important instrument de prevenire a conflictelor.
În concretizarea obiectivelor ONU, a prevederilor Chartei şi-a asumat mandatul
NATO, care dispune de o structură proprie de informaţii pentru procesarea datelor ce
intră în sfera sa de interese. Deciziile se iau în consens dar cuvântul cu cea mai mare greutate o are SUA. Acţiunile NATO vizează:
- operaţiuni de menţinere a păcii;
- realizare a păcii (inclusiv impunerea păcii);
- edificarea păcii, inclusiv diplomaţia preventivă;
- de atragere a ţărilor membre NATO la operaţiunile sale;
- ajutoare umanitare;
- verificarea şi implementarea controlului armamentelor;
- realizarea dezarmării.
Un parteneriat special este pus în lucru cu Rusia şi Ucraina, accentuând
dimensiunea politică a prezenţei NATO în relaţiile internaţionale.
Europenii au nevoie de consolidarea identităţii pan-europene, iar lărgirea UE pune
în termeni noi ecuaţia securitate-apărare, ea apare pentru toată lumea nu ca un „club
economic creştin” cum susţineau liderii turci la Luxembourg în 1997 ci, ca un mod
necesar, care trebuie să evolueze spre o unitate politică ce va avea drept corolar o PESC, adică o strategie de apărare instituţionalizată, a unor frontiere deosebit de largi.
Structura de securitate europeană este rezultata activităţii unei reţele de instituţii, fiecare cu logica şi motivaţia proprie, care sunt într-o mai mare sau mai mică măsură expresia prezenţei marilor puteri sau grupuri de state, a căror interese sunt privite într-un ansamblu securitar omogen.
Obiectivele PESC, sunt stabilite în art. JI –JII ale Tratatului de la Maastricht care
se adaugă actului UE, legat de realizările în domeniu şi legăturile viitoare cu Uniunea, propunând:
- salvgardarea valorilor comune, ale intereselor fundamentale şi a independenţei
Uniunii;
- întărirea securităţii Uniunii şi a statelor sale membre sub toate formele;
- menţinerea păcii şi întărirea securităţii internaţionale, în conformitate cu Charta
Naţiunilor Unite, precum şi cu principiile Actulul final de la Helsinki şi obiectivele Chartei de la Paris;
- promovarea cooperării internaţionale;
- dezvoltarea şi întărirea democraţiei şi a statului de drept, respectarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale;
- instituirea unei cooperări sistematice între statele membre care îşi conduc
propria politică;
- punerea graduală în lucru a unor acţiuni comune în acele domenii în care statele
membre au interese importante şi comune.
Consiliile europene de la Lisabona (iulie 1992) şi Bruxelles (0ctombtrie 1993) au
precizat unele domenii care ar putea face obiectul acţiunilor comune: procesul OSCE,
politica de dezarmare şi control al armamentelor în Europa, problemele legate de nonproliferarea nucleară, aspecte economice ale securităţii (controlul transferului de tehnologii militare, a exportului de arme, includerea acţiunilor legate de securitatea Uniunii într-o viziune integratoare, căutarea eficienţei în luarea şi executarea deciziilor, promovarea unităţii de reprezentare politică a Uniunii în relaţiile internaţionale.
TUE schimbă filosofia PESC luând în seamă procesele de mondializare,
proliferarea terorismului, nevoia unor acţiuni umanitare. PESC prevede în art. JII că UE: defineşte principiile şi orientările generale ale politicii externe şi de securitate comună, hotărăşte strategiile comune, adoptă acţiuni şi poziţii comune, întăreşte cooperarea sistematică între statele membre pentru conducerea politicii lor.
Pe măsura consolidării construcţiei europene se contura necesitatea de a regândi
formula celor trei piloni ai construcţiei europene, care separă nejustificat domeniile economic, politic, securitar, fiecare cu procedurile sale. Numeroşi autori au sesizat faptul că între pilierele UE sunt interacţiuni neexplicate dar cu importante consecinţe instituţional juridice. De exp.: susţinerea unui proces de pace, instituirea unui dialog politic, observarea unor alegeri, sprijinirea instituţiilor democratice dintr-o ţară, trimiterea observatorilor civili sau militari pentru supravegherea drepturilor omului, aspecte privind securitatea şi sursele de risc, ajutorul umanitar, cooperarea pentru dezvoltare şi asistenţa
tehnică, negocieri de acorduri comerciale sau economice.
Caracterul interguvernamental al PESC este probat de faptul că instituţiile Uniunii
au atribuţii ale realizării unei cooperări interguvernamentale chiar dacă în ultima vreme se fac eforturi de susţinere a unui cadru instituţional unic al UE care să asigure coerenţa şi continuitatea politicilor sale. În acest sens rol hotărâtor în PESC îl au Consiliul european şi Consiliul pe când Comisia conform art. J9 din TUE este doar asociată la lucrările în materie. De asemenea se poate constata că în materie Curtea Europeană de justiţie nu are competenţe, iar Parlamentul are prevăzută o dată pe an o dezbatere asupra progreselor în domeniul PESC. Nici instrumentele PESC nu sunt prea puternic ancorate în măsuri de ordin practic. Ele constau în declaraţii, luări de poziţie, cereri de informaţii, avertismente, poziţii comune şi acţiuni comune.
Europa de vest a avut, în paralel cu demersul politic, un efort politico-militar de
promovare a propriei securităţi. În acest sens Consiliul de la Lisabona a adoptat planul Baladur de elaborare a unei convenţii-cadru care să definească un cod de bună conduită între ţările europene şi să pună în lucru un cadru european mai bine structurat decât OSCE sau Consiliul Europei, o diplomaţie preventivă prin care problemele bunei vecinătăţi să fie soluţionate prin acorduri bilaterale.
Pe baza Pactului s-au desfăşurat importante iniţiative diplomatice. Burghardt
exemplifică prin semnarea a numeroase tratate diplomatice între care cel dintre România şi Ungaria care ar fi introdus o acalmie în raporturile „furtunoase” dintre cele două ţări, ignorând faptul că Tratatul româno-ungar din 1996 a fost expresia voinţei celor două ţări de a da o altă dimensiune relaţiilor lor bilaterale şi nu un rezultat al „acţiunii comune” a Uniunii.
După criza iugoslavă, pentru UE a devenit evident faptul că, cu sau fără NATO, o
uniune a popoarelor şi naţiunilor Europei tot mai strânsă trebuie să-şi asume o PESC cu obiective şi instrumente politico-militare. Încă în 1991 ţările europene au considerat că UEO poate fi utilizat în realizarea unor obiective ale europenilor:
- misiuni umanitare sau de evacuare,
- misiuni de menţinerea păcii,
- misiuni ale forţelor de luptă pentru gestionarea crizei,
- operaţiuni de menţinere a păcii.
Mai apoi la Maastricht s-a stabilit că introducerea PESC va solicita rolul UEO ca o
componentă a apărării UE dar şi ca mijloc de a întării relaţiile cu Alianţa Atlantică. În consecinţă miniştrii de externe UEO stabilesc în 1992 la Petersberg (lângă Bonn) faptul că pentru prevenirea conflictelor şi gestionarea crizelor va strânge legăturile între OSCE, NATO, ONU şi UE. În urma reuniunii de la Petersberg România devine partener asociat al UEO.
Între timp UEO şi-a consolidat rolul operaţional printr-o mai bună definirea a
misiunilor, structurilor şi mijloacelor necesare. Numeroase organisme care ţineau de
Eurogrup (grupul informal al miniştrilor ţărilor europene membre NATO) au fost
transferate UEO: Eurolog (probleme logistice), GDM (grupul delegaţilor militari).
Conceptul de forţe militare ale UEO(FRUEO) a fost definit şi pus în lucru corpul
european – EUROCORP, forţele amfibii britano-olandeze, EUROFOR, EUROMARFOR (forţe maritime europene), grupul armament al UEO. În acest fel s-a putut dezvolta noul concept de identitate europeană de apărare şi securitate.
Un rol important în acest sens l-a avut Consiliul European de la Koln din 1999,
care a adoptat o declaraţie în care, după ce exprima determinarea sa de a vedea UE,
jucând totul său pe scena internaţională îşi exprimă intenţia de a dota UE cu mijloacele şi capacităţile necesare pentru a-şi asuma responsabilităţile privitoare la PESC, trecând în acest sens la o etapă decisivă de înfăptuire a obiectivelor PESC de prevenire a conflictelor, de gestiune a crizelor, dispunând de o capacitate de acţiune autonomă susţinută de forţe militare credibile, având mijloacele de decizie pentru a recurge la ele, fiind gata să o facă pentru a reacţiona la crizele internaţionale, fără a prejudicia acţiunile întreprinse de NATO.
Aceasta impune ameliorarea eficienţei mijloacelor militare europene (naţionale,
binaţionale, multinaţionale) întărirea capacităţilor în materie de informare, proiectare, comandament, de control, prin adaptarea, antrenarea şi asigurarea coerenţei forţelor europene, prin întărirea bazei industriale şi tehnologice a apărării care trebuie să fie competitivă şi dinamică, printr-o restructurare şi o colaborare mai strânsă la scara UE.
Pentru a aduce UE la o nouă fază a construcţiei Consiliul European a cerut
Consiliului să definească modalităţile de includere a acelor funcţii ale UEO care vor fi necesare UE pentru aşi asuma responsabilităţile în domeniul misiunilor de tip Petersberg.
Secretarul general al Consiliului a fost desemnat Înalt Reprezentant pentru PESC
fiind ales în acelaşi timp secretar general al UEO.
În cadrul lucrărilor diverselor Consilii Europene s-au formulat obiectivele PESC în
raport cu celelalte politici ale UE, s-a precizat rolul sistemului instituţional al Uniunii în elaborarea şi materializarea ei şi al instrumentelor specifice. Cu o observaţie formulată sub formă de întrebare: actuala UE rămâne cantonată în acea zonă a vestului european, afirmată ca purtătoare a unor idealuri democratice, a unei uniuni de state bazate pe valori comune de cultură şi civilizaţie sau se deschide spre tot spaţiul european, într-o nouă viziune geopolitică şi strategică în care se găsesc ţări cu o incontestabilă vocaţie europeană, dar care au fost obligate de istorie să trăiască câteva decenii o viaţă impusă din afara coordonatelor fireşti a evoluţiei lor?
Europa şi-a păstrat mereu identitatea depăşind mereu praguri şi sfidări de multe ori
puse de ea însăşi. După P. Gerbet, construcţia europeană se naşte din nevoia unei
organizări a spaţiului european pe fondul unei istorii lungi şi frământate, de diversificare a limbilor, a religiei, a culturilor, a structurilor politice şi economice care au generat competiţii şi rivalităţi crescânde.
Prima idee care se desprinde din construcţia europeană este câştigarea şi păstrarea
păcii. În acest sens H. Brugmans scrie „pacea europeană este cheia de boltă a păcii în lume” fiind necesară o „uniune federală” între popoarele europene care:
- să asigure participarea poporului german la viaţa europeană;
- să permită soluţionarea problemelor frontierelor în zonele cu populaţie mixtă;
- să permită salvarea instituţiilor democratice şi să împiedice ţările care nu au
suficientă maturitate politică să pună în pericol ordinea generală;
- să permită reconstrucţia economică a continentului;
- să permită soluţionarea logică şi naturală a problemei accesului la mare a ţărilor
din interiorul continentului.
La 24 octombrie 1950 în Adunarea Naţională a Franţei, primul ministru R.Pleven
prezenta un plan care era elaborat de Jean Monnet care propunea pentru o apărare
comună crearea unei armate europene legate de instituţiile politice ale Europei unite
condusă de un ministru al apărării, sub controlul unei adunări europene, cu buget militar comun. Planul este discutat în Adunarea Naţională a Franţei apoi în Bundestag şi în celelalte ţări. La 26 mai 1952 la Bonn se semnează acordul care pune capăt regimului de ocupaţie şi lasă suveranitatea Germaniei federale în elaborarea politicii interne şi externe.
A urmat o perioadă de acumulări de proiecte care să instituie Comunitatea Politică
Europeană (CPE), care urma să înglobeze CECA şi CED şi să-şi asume coordonarea
politicii externe, apărarea europeană, politicile monetare şi financiare, care să ducă la o piaţă comună. Anul 1953 este marcat de o serie de evenimente între care moartea lui Stalin, ceea ce a dus la schimbarea raportului de forţe politice într-o serie de state Europene. Franţa în aceste condiţii respinge tratatul CED pe care ea însăşi l-a propus.
Se recunoaşte faptul că securitatea exprimă absenţa unor ameninţări obiective sau
subiective în raport cu anumite valori câştigate, ceea ce generează o serie de întrebări:
- securitatea este ataşată sistemului politic existent al unei ţări sau comunităţi pe
care el îşi propune să o restructureze identitar ?
- securitatea vizează doar aspectele militare sau are în vedere şi alte dimensiuni
ale vieţii societăţii (exp. economia sau mediul) ?
L. Goetschel subliniază că prezenţa valorilor fundamentale comune ar trebui să
semnifice existenţa sau cel puţin constituirea unei culturi de securitate comună.
Securitatea colectivă susţine M.Flory depinde de două tipuri de acţiuni:
- una folosind toate mijloacele inclusiv cele constrângătoare, pentru împiedicarea
agresiunii şi violenţei;
- cealaltă prevenind tulburarea stării de securitate prin susţinerea dezarmării.
Autorul arătând că în Carta ONU nu este afirmat un criteriu pe baza căruia să se
precizeze ce deosebiri există între ameninţare, ruptură şi agresiune.
Evoluţia relaţiilor internaţionale a dus la preocupări teoretice care îşi găsesc
soluţionarea în dreptul internaţional şi anume, legitima apărare. Din art.51 al Chartei, se desprinde ideea că dreptul la legitimă apărare se afirmă atunci când un stat sau unele state membre, sunt victime ale unei agresiuni armate. În practică unele state prevalându-se de acest drept natural, l-au interpretat extensiv, angajând operaţii militare pe teritoriul altor state pentru a preveni sau a se apăra de un eventual atac. (exp. Israelul contra unor tabere palestiniene din Liban). Consiliul de Securitate consideră că aceste acţiuni nu au caracter de legitimă apărare.
În ultimii ani ONU şi-a lărgit domeniile de preocupare trecând de la conceptul de
menţinere a păcii la cel al securităţii internaţionale, lărgindu-şi obiectivele în direcţia organizării păcii în domenii ca: poliţia civilă, supravegherea alegerilor, respectarea drepturilor omului, ajutor umanitar, consiliere politică în procesele democratice.
Experienţele din ultimii ani au dovedit că sursele de conflict sunt diversificate şi
multiple; astfel ONU se loveşte de numeroase piedici. Secretariatul general s-a străduit să diversifice formulele de organizare a forţelor de care dispune ONU, dar există o serie de limite ale restaurării păcii şi normalităţii în zonele de conflict. După M. Flory aceste limite sunt legate de:
- slăbiciunile vieţii politice din ţările atinse de conflict, refacerea structurilor
economice, politice şi sociale aici fiind legate de opţiunile politice şi sistemul
de valori care nu sunt întotdeauna împărtăşite;
- dificultăţile forţelor militare legate de implementarea unor măsuri cu caracter
economic, social, administrativ, politic;
- problema drepturilor omului este abordată din prea multe unghiuri (filosofic,
ideologic, religios, politic) încât îngreună elaborarea unor premise care să pună
în lucru acţiuni practice.
Aceste precizări sunt necesare deoarece U.E. acţionează pe baza obiectivelor şi
principiilor O.N.U., în cadrul structurii complexe de securitate europeană şi
globală.
Deşi Tratatul de Maastricht prevedea punerea în lucru a PESC, la nivelul Europei
occidentale existau divergenţe în materializarea ei; numai nucleul franco-german a
răspuns favorabil.
La un an după TUE Simon Lunn, secretarul general adjunct al Adunării
parlamentare a Atlanticului de Nord, a constatat că UE are o greutate politică şi
economică, o identitate proprie care nu va cere în mod natural o PESC, nici pentru
nevoile ei de securitate şi nici în cazul în care SUA nu vor avea interese proprii în
Europa; că PESC nu poate ignora rolul SUA şi că o structură de securitate proprie
Europei nu trebuie să dubleze NATO. Lunn susţine că UE rămâne în termenii politici un
grup de state-naţiuni şi că orice naţiune pune mereu interesele sale naţionale înaintea interesului comun.
