A doua parte. Sistemul juridic al Comunităţilor Europene
Se numeşte ordine juridică un ansamblu organizat şi structurat de norme juridice posedând propriile surse, dotat cu organe şi proceduri apte să le emită, să le interpreteze precum şi să le constate şi să sancţioneze, dacă este nevoie, violările.
Curtea de Justiţie a Comunităţilor a afirmat că dreptul comunitar constituie : « o ordine juridică proprie, integrată sistemului juridic al statelor membre ». Avem deci o ordine juridică cu toate componentele sale, autonomă faţă de ordinea juridică internatională şi cu un grad înalt de centralizare a creării şi aplicării normelor, care se apropie de ordinea internă.
Tratatul CEE, deşi concluzionat sub forma unui acord internaţional, nu constituie mai puţin carta constituţională a unei Comunităţi de drept. Tratatele comunitare au instituit o nouă ordine juridică în profitul căreia statele şi-au limitat, în domenii din ce în ce mai întinse, drepturile suverane şi ale căror subiecţi sunt nu doar statele membre, ci şi cetăţenii lor. Caracteristica esenţială a ordinii comunitare astfel constituite este îndeosebi primatul său în raport cu drepturile statelor membre.
Capitolul 1. Sursele dreptului comunitar
Nucleul central, şi cantitativ preponderent, este reprezentat prin ceea ce se numeşte dreptul comunitar în sens restrâns : tratatele institutive (sursa primară), precum şi regulile conţinute în actele adoptate de instituţii în aplicarea acestor tratate (sursele derivate).
În sens larg, constituie dreptul comunitar ansamblul regulilor de drept aplicabil în ordinea juridică comunitară, chiar şi nescrise, precum şi principiile generale ale dreptului sau ale jurisprudenţei Curţii, la care se adaugă dreptul izvorât din relaţiile exterioare ale Comunităţilor sau dreptul complementar izvorât din actele convenţionale adoptate de statele membre pentru aplicarea tratatelor.
Secţiunea 1. Tratatele comunitare
1) Multiplicitatea tratatelor
I. Inventarul tratatelor comunitare.
A. Tratatele originare
Pentru CECA, principalul instrument este Tratatul de la Paris, din 18 aprilie 1951.
Pentru CEE şi CEEA, este vorba despre cele două Tratate de la Roma, din 25 martie 1957.
B. Tratatele şi actele modificatoare
Un recensământ exhaustiv ar fi greu de făcut.
C. Cele patru tratate « compozite »
Actul Unic European, semnat la Luxemburg şi la Haga în 17 şi 28 februarie 1987.
Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht în 7 februarie 1992.
Tratatul de la Amsterdam, semnat în 2 octombrie 1997.
Tratatul de la Nisa.
II. Autonomia tratatelor comunitare
Tratatul de la Bruxelles din 1965, numit de « fuziune a executivelor », nu a unificat decât instituţiile celor trei Comunităţi. În absenţa unei « unificări a tratatelor », tratatele comunitare constituie trei grupuri de angajamente independente unele de altele.
Această independenţă a tratatelor este azi temperată de voinţa Curţii de Justiţie de a face să prevaleze o mai mare armonizare interpretând dispoziţiile celor trei tratate fiecare în lumina celorlalte.
2) Conţinutul tratatelor
Structura celor trei tratate comunitare este sensibil identică şi se ordonează în jurul a patru categorii de clauze.
I. Preambulul şi dispoziţiile introductive
Scopurile ultime, etice şi politice, care îi animau pe şefii statelor fondatoare, apar în termeni similari la începutul şi la sfârşitul preambulurilor. Scopurile socio-economice proprii fiecăreia dintre Comunităţi sunt enunţate în alte pasaje ale preambulurilor şi reluate în mod mai concis în articolele introductive ale tratatelor.
II. Clauzele instituţionale
Sunt cele care instaurează « sistemul instituţional » al Comunităţilor, în sens larg. Este considerat, material vorbind, « constituţia » Comunităţilor.
III. Clauzele materiale
Constituind, cantitativ, cea mai mare parte a tratatelor, este vorba despre dispoziţii care definesc regimul economic şi social instituit de acestea.
IV. Clauzele finale
Privesc modalităţile de angajare a părţilor, precum şi intrarea în vigoare şi reviziuirea lor.
3) Autoritatea tratatelor
I. Preeminenţa tratatelor
Regulile tratatelor se situează în vârful ierarhiei ordinii juridice comunitare. Ele prevalează în raport cu ansamblul celorlalte surse ale dreptului comunitar, fără excepţie, pentru care sunt fundamentul, cadrul şi limitele.
Tratatele comunitare sunt mai importante şi în raport cu celelalte tratate încheiate între statele membre, care rămân în vigoare numai dacă sunt compatibile cu acestea.
Tratatele comunitare au preeminenţă în raport cu tratatele care ar fi încheiate de statele membre cu state terţe posterior intrării lor în vigoare. Este instituit chiar un control preventiv sistematic cu comunicarea obligatorie a tuturor proiectelor de acorduri sau de convenţii cu un stat terţ sau organizaţie internaţională. Totuşi, tratatele comunitare cedează în faţa tratatelor încheiate de statele membre cu state terţe anterior intrării lor în vigoare. Astfel, statele membre nu pot invoca dispoziţiile comunitare pentru a se dispensa de obligaţiile la care au subscris anterior.
II. Revizuirea tratatelor
Iniţiativa poate veni fie de la guvernele statelor membre vir de la Comisie. Proiectul de revizuire trebuie să fie supus Consiliului care, după consultarea Parlamentului şi a Comisiei, deliberează în vederea emiterii unui aviz favorabil cu majoritatea simplă. În cele din urmă, preşedintele Consiliului convoacă în conferinţă diplomatică reprezentanţii guvernelor statelor membre care negociază şi stabilesc de comun acord conţinutul unui tratat de revizuire, care nu va intra în vigoare decât după ce va fi ratificat de toate statele membre conform regulilor lor constituţionale.
Ansamblul procedurii este impregnat de tehnica interguvernamentală, maşinării grele şi opace care se află la antipodul unui demers constituant. Sunt semne conform cărora această procedură satisface din ce în ce mai puţin nevoile de adaptare ale tratatelor.
Secţiunea 2. Dreptul comunitar derivat
Actele unilaterale ale instituţiilor constituie al doilea ansamblu al surselor dreptului comunitar. Este un drept legiferat, un corp de reguli secretat de Comunitatea însăşi, în mod cvasi-autonom.
Se ştie că în cadrul Comunităţilor europene, şi aceasta este principala caracteristică care le distinge de organizaţiile internaţionale clasice pentru a le apropia de ordinea juridică internă, capacitatea de a crea reguli de drept fiind instituţionalizată, adică încredinţată anumitor organe care o exercită în conformitate cu o procedură prestabilită, suntem în prezenţa unei puteri normative comparabile puterii legislative.
1) Nomenclatura oficială a surselor dreptului derivat
Nu există o ierarhie între categoriile de acte, niciunul neavând vocaţia de a impune altuia. Eforturile de a impune la Maastricht şi la Amsterdam o ierarhie de norme au eşuat.
I. Regulamentul (decizie generală a CECA)
Este, de departe, principala sursă a dreptului derivat. Prin el se exprimă puterea legislativă a Comunităţilor. Are o eficacitate comparabilă cu cea a legii în sistemele naţionale.
Regulamentul are o valabilitate generală, este obligatoriu în toate elementele sale, este direct aplicabil în toate statele membre.
II. Directiva (recomandarea CECA)
Reprezintă o metodă de legislaţie pe două etaje, înrudită cu tehnica legii cadru completată prin decrete de aplicare.
Raţiunea existenţei ei corespunde voinţei redactorilor tratatelor de a oferi instituţiilor, alături de regulament, instrument de uniformizare juridică, o formulă fondată pe partajarea sarcinilor şi o colaborare între nivelul comunitar şi nivelul naţional, deci mai suplă şi respectuoasă faţă de particularitătile naţionale. Directiva obligă orice stat membru în privinţa rezultatului ce trebuie atins, lăsând instanţelor naţionale competenţa privitoare la formă si mijloace.
Directiva nu este, în principiu, cu aplicabilitate generală, şi nici direct aplicabilă.
III. Decizia (decizie individuală CECA)
Este obligatorie în toate elementele sale pentru destinatarul desemnat. Aşadar, nu are aplicabilitate generală. Adresându-se unui individ, unei întreprinderi sau unui stat membru, vizează în mod normal aplicarea regulilor tratatelor la cazuri particulare.
Este asimilabilă actului administrativ individual din dreptul naţional, şi constituie un instrument de execuţie administrativă a dreptului comunitar.
Spre deosebire de directivă, este obligatorie în toate elementele sale, nu doar în privinţa rezultatului ce trebuie atins.
Spre deosebire de regulament, deciziile nu sunt unitare în materie de aplicabilitate directă.
IV. Recomandările şi avizele
Nu au forţă constrângătoare şi nu sunt surse de drept în sensul complet al termenului.
2) Regimul publicării dreptului derivat
I. Competenţa
A. Principiul competenţei atribuţiei
Utilizarea de instrumente juridice de nomenclatură a fost mult timp rezervată doar Înaltei Autorităţi/Comisiei în tratatul CECA, precum şi Consiliului şi Comisiei în Tratatele de la Roma. Tratatul de la Maastricht permite Parlamentului European să adopte regulamente, directive şi decizii împreună cu Consiliul în cadrul procedurii de codecizie. Apoi organele BCE au dreptul de a adopta regulamente şi decizii sau să emită recomandări şi avize.
B. Principiul legalităţii comunitare
Fiecare dintre cele trei tratate constituie fundamentul, cadrul şi limitele puterii instituţiilor de a genera dreptul.
C. Principiul non-răsturnării instrumentelor normative
Atunci când dispoziţiile tratatelor se abţin să precizeze categoria de acte care trebuie adoptate de către Consiliu sau Comisie, este evident că instituţiile pot să recurgă la instrumentul care li se pare cel mai potrivit, ţinându-se cont de natura şi de conţinutul măsurilor ce se vor adopta.
Atunci când, în schimb, tratatele prevăd tipul de instrument ce trebuie utilizat, autoritatea comunitară nu dispune de nicio posibilitate de alegere.
D. Principiul ierarhizării dreptului derivat
Procesul de generare a dreptului comunitar derivat este susceptibil de o amenajare în două faze ierarhizate, conducând la distincţia dintre măsurile care-şi găsesc direct baza în tratat (dreptul derivat din primul nivel) şi cele destinate să asigure execuţia primelor (dreptul derivat din al doilea nivel).
II. Formele
Conform regulamentelor interioare ale Consiliului şi ale Comisiei, dispozitivul actelor comunitare este în mod normal precedat de :
- indicarea dispoziţiiloe în virtutea cărora sunt formulate, precedată de cuvântul « având în vedere » ;
- viza privind propunerile, avizele şi consultările colectate ;
- motivaţia actului începând cu cuvântul « considerând ».
III. Intrarea în vigoare
Soluţiile reţinute de tratate se inspiră din regulile în vigoare în ordinele juridice naţionale.
A. Publicitatea prealabilă
Un principiu fundamental în ordinea juridică comunitară cere ca un act emanând de la puterile publice să nu fie opozabil justiţiabililor înainte de a exista pentru aceştia o modalitate de a lua la cunoştinţă.
B. Termenele de intrare în vigoare
Dacă intrarea în vigoare a actelor notificate intervine în mod normal în ziua notificării lor, cea a actelor publice, în schimb, nu coincide în general cu cea a publicării lor, instituţiile comunitare fiind abilitate să fixele ele însele data, respectând totuşi regulile privind retroactivitatea.
IV. Aplicarea în timp
Curtea de justiţie a precizat regulile de aplicare intertemporală a dreptului comunitar făcând referinţă la principiile generale comune dreptului statelor membre.
A. Efectul imediat al regulamentelor noi
Conform unui principiu general recunoscut, legile modificatoare ale unei dispoziţii legislative se aplică scopurilor viitoare ale situaţiilor create sub domnia legii vechi.
B. Problema retroactivităţii
Curtea a definit regulile aplicării retroactive a regulamentelor comunitare, precum şi regimul revocabilităţii.
1) Aplicarea retroactivă a regulamentelor
Retroactivitatea este supusă la două condiţii :
a) retroactivitatea nu este validată decât atunci când încrederea operatorilor economici în menţinerea reglementării în vigoare nu este legitimă, adică atunci când intervenţia măsurilor retroactive era probabilă sau cel puţin previzibilă ;
b) atunci când Comisia a adus la cunoştinţă administraţiilor naţionale că modificări cu caracter retroactiv erau în curs de adoptare.
2) Revocabilitatea retroactivă
Curtea de Justiţie a consacrat principiul revocabilităţii actelor ilegale.
V. Codificarea şi calitatea redacţională a dreptului derivat
Preocuparea de a legifera mai bine a devenit o preocupare constantă a instituţiilor care participă la procesul decizional, în reacţie la inflaţia legislativă generată de construirea pieţei unice şi pentru a ţine cont de criticile legate de ilizibilitatea comunitar.
A. Calitatea redacţională a legislaţiei
Consiliul European de la Edimburg, din decembrie 1992, în dorinţa luării unor măsuri practice în vederea producerii unei legislaţii comunitare mai clare şi mai simple, a adopta zece « linii directoare » destinate să servească drept referinţă tuturor colectivelor care participă la elaborarea de acte în sânul Consiliului.
B. Codificarea legislaţiei comunitare
Cel mai bun text devine ilizibil dacă a făcut obiectul prea mult modificări dispersate în texte succesive. În sistemul comunitar, codificarea vizează esenţialmente remedierea acestei dificultăţi.
Consolidarea informativă este procedura cea mai simplă şi cea mai răspândită. Ea consistă în regruparea, prin mijloace tehnice, a diverselor modificări ale actului de bază.
Procedura refacerii integrale constă în înlocuirea actului normativ prin înlocuirea lui cu unul nou.
Codificarea este procedura care vizează abrogarea actului de bază şi a ansamblului modificărilor sale şi înlocuirea lor printr-un act unic, dar fără să se modifice nicio modificare de substanţă a actelor în cauză.
3) Actele comunitare « în afara nomenclaturii »
I. Actele atipice
Sunt acte numite « regulamente », « directive », « decizii », « avize », « recomandări » în mod abuziv, căci nu au nici natura, nici efectele acestora.
1) Regulamentele interioare
2) Directivele, recomandările şi avizele cu efect intern
3) Deciziile fără destinatar.
II. Actele instituţiilor neprevăzute prin tratate
Practica comunitară a dezvoltat, sub denumirea neutră de rezoluţii, deliberări, concluzii, sau mai expresivă de declaraţii, comunicări, acte pe care tratatele nu le prevăd, şi care au neliniştit Parlamentul European care a văzut în ele riscul unei falsificări a mecanismului instituţional. Curtea de Justiţie a admis totuşi legitimitatea acestor acte.
1) Actele Consiliului
Rezoluţiile, declaraţiile, etc. vizează cel mai adesea stabilirea principiilor fundamentale în funcţie de care acţiunea va trebui să se bazeze în viitor şi să fixeze termenele în care această acţiune va trebui să se realizeze.
2) Actele Comisiei
Este vorba despre Comunicări, care vizează domenii în care Comisia are o putere de decizie care poate fi exercitată de la caz la caz, şi care au ca obiect precizarea, în anumite puncte, a doctrinei pe care vrea s-o respecte în exerciţiul puterii sale discreţionare. Nu au decât o dimensiune juridică indirectă, prin intermediul punerii în joc a responsabilităţii Comunităţii cu titlul de principiu general al încrederii legitime a administraţilor în respectul de către administratie a propriilor declaraţii.
3) Actele interinstituţionale
Practica comunitară cunoaşte declaraţii comune ale mai multor instituţii, conţinând angajamente reciproce de urmare a unei proceduri pe care o determină acestea.
Sectiunea 3. Dreptul provenit din angajamentele externe ale Comunităţilor şi dreptul internaţional general
1) Acordurile încheiate de către Comunităţi cu statele terţe sau cu organizaţiile internaţionale
Acordurile internaţionale se integrează în ordinea juridică comunitară si devin sursă de legalitate.
2) Actele unilaterale adoptate de către organele anumitor acorduri externe ale Comunităţilor
Numeroase sunt acordurile sau convenţiile încheiate de către Comunitate cu statele terţe care instituie organe de gestiune şi le conferă puterea de a adopta acte obligatorii unilaterale, adică ce nu trebuie să fie ratificare sau aprobate pentru a obliga părţile.
3) Anumite tratate încheiate de către statele membre cu state terţe
4) Rangul angajamentelor externe în ordinea juridică comunitară
Dreptul izvorât din angajamentele externe se inserează în ierarhia ordinii juridice comunitare cu un rang inferior dreptului comunitar primar, dar superior dreptului comunitar derivat.
Acordurile externe nu pot contraveni tratatelor constitutive. Controlul validităţii lor în raport cu tratatul este posibil, cu titlu preventiv.
5) Regulile generale ale dreptului internaţional şi cutuma internaţională
Curtea a proclamat, într-o decizie de principiu, că regulile generale ale dreptului internaţional fac parte din ordinea juridică comunitară.
Secţiunea 4. Sursele « complementare » ale dreptului comunitar
Acesta este un drept rezultând din acordurile între statele membre, în domeniile de competenţă naţională reţinută. În măsura în care obiectul lor se situează în câmpul obiectivelor definite prin tratatele comunitare, merită numele de « drept complementar » şi pot fi considerate ca fiind drept comunitar în sens larg.
I. Convenţiile comunitare
Tratatele comunitare prevăd uneori expres intervenţia convenţiei internaţionale formale pentru a le completa.
Iniţiativa convenţiilor comunitare este luată de comun acord cu Consiliul şi cu Comisia. Negocierea dusă de experţii guvernamentali se face cu asistenţa Comisiei. Proiectul elaborat de către experţi este transmis Consiliului şi Comisiei care indică public opinia lor într-un aviz formal, şi, dacă este cazul, obiecţiile. Chestiunile rămase în suspans sunt reglate la nivelul Consiliului, şi convenţia este semnată de către plenipotenţiarii statelor cu ocazia unuei sesiuni a Consiliului. În cele din urmă, instrumentele de ratificare sunt depuse la Secretariatul General al Consiliului.
II. Convenţiile europene
Modelul convenţiilor europene este codificat în Tratatul de la Amsterdam.
2) Deciziile şi acordurile convenite de către reprezentanţii guvernelor statelor membre reuniţi în sânul Consiliului
Reprezentanţii guvernelor statelor membre se reunesc în sânul Consiliului, în conferinţă diplomatică, pentru a lua un anumit număr de măsuri. Aceste decizii şi acorduri sunt cel mai adesea adoptate, ca şi actele instituţionale, la propunerea Consiliului şi în prezenţa Comisiei. Nu este vorba despre acte instituţionale căci, în afara faptului că intervin în domenii care nu sunt de competenţa instituţiilor, sunt adoptate după modalităţi diferite.
Natura lor juridică este aceea de acte convenţionale interstatale. Dreptul internaţional public le numeşte acorduri sub formă simplificată.
3) Declaraţiile, rezoluţiile şi luările de poziţie relative la Comunităţi care sunt adoptate de comun acord de către statele membre
Aceste acte se disting de precedentele prin faptul că nu comportă nicio procedură de angajament juridic şi traduc doar o voinţă politică a statelor care le conferă doar valoare de orientare pentru a le ghida acţiunea.
4) Dreptul complementar şi ordinea juridică comunitară
Între cele două se află o relaţie de simbioză.
Secţiunea 5. Sursele nescrise ale dreptului comunitar
Dacă obiceiul este cvasi-inexistent, jurisprudenţa are un loc considerabil printre sursele dreptului comunitar. Aptitudinii ordinii juridice comunitare de a întâmpina dreptul jurisprudenţial (caracter general, imprecis şi incomplet al regulilor conţinute în tratate ; rigiditatea dreptului primar datorată procedurii greoaie de revizuire ; inerţia dreptului derivat cauzată blocajelor din sânul Consiliului), îi corespunde, într-adevăr, aptitudinea nu mai puţin remarcabilă a Curţii de Justiţie pentru crearea dreptului (egalitate instituţională cu Consiliul şi Comisia ; misiunea de a asigura respectul dreptului, capacitatea operaţională de fapt a monopolului interpretării autentice).
Misiunea normativă a Curţii se singularizează în special prin utilizarea metodelor de interpretare foarte dinamice, precum şi printr-un larg recurs la principiile generale ale dreptului.
1) Metodele de interpretare ale Curţii de Justiţie
I. Predilecţia pentru metodele sistematice şi teleologice
Curtea a arătat că pentru ea, contextul general (metoda sistematică), precum şi obiectul şi scopul (metoda teleologică) aveau prioritate faţă de interpretarea literală.
1. Metoda sistematică
Este interpretarea normelor în cadrul raportului lor sistematic cu alte norme şi cu ansamblul reglementării, ţinând cont de locul şi de funcţia lor într-un ansamblu organizat.
2. Metoda teleologică
Sistemul general al tratatului, ca şi sistemul pe care se fundamentează reglementarea fiecărei materii, trebuie să fie înţles în cadrul obiectivelor pe care tratatul îşi propune să le atingă.
3. Interpretarea dreptului primar
II. Depăşirea metodelor de interpretare ale judecătorului internaţional
1. Principiul suveranităţii statelor
În vreme ce judecătorul internaţional consideră că este obligat, din respect pentru principiul suveranităţii, să interpreteze strict angajamentele statelor, Curtea de Justiţie consideră, dimpotrivă, că finalităţile de integrare a tratatelor comunitare autorizează interpretări care sunt împotriva suveranităţii statelor.
2. Regula efectului util
Dacă judecătorul internaţional se limitează să utilizeze « regula efectului util » pentru a face să prevaleze din cele două interpretări ale unei norme, cea care îi recunoaşte o semnificaţie în defavoarea celei care este lipsită de sens, Curtea de Justiţie respinge inclusiv acele interpretări care ar avea drept consecinţă slăbirea sau limitarea efectului util al unei dispoziţii. Este privilegiată deci interpretarea al cărei efect util este cel mai mare.
3. Metoda deductivă
Spre deosebire de judecătorul internaţional, care se mulţumeşte cu o cercetare inductivă a gândirii autorilor de tratate, Curtea de Justiţie nu ezită să meargă uneori dincolo de asta, raţionând sub formă deductivă, în direcţia deducerii din noţiunea de Comunitate consecinţele care sunt ineluctabile, iar din acquis-ul comunitar – implicaţiile necesare.
2) Principiile generale ale dreptului
Constituie o superlegalitate comunitară impusă instituţiilor, dar şi statelor membre pentru orice act care intră în câmpul de aplicaţie al dreptului comunitar.
I. Natura şi originea principiilor generale ale dreptului
Este vorba despre reguli nescrise pe care judecătorul trebuie să le aplice şi nu să le creeze. Cele trei categorii de surse de la care Curtea se alimentează îi pun toate, deşi la niveluri diferite, o dublă problemă de identificare şi de compatibilitate cu ordinea juridică comunitară.
1. Principiile generale de drept
Caracterul lor foarte general are drept inconvenient reducerea numărului lor şi deci a posibilităţilor Curţii de a face apel la ele. În schimb, posedă avantajul de a le face din start acceptabile în ordinea juridică comunitară.
2. Principiile generale ale dreptului internaţional public
Acestea apar de obicei incompatibile cu structura şi exigenţele sistemului comunitar şi nu pot fi primite în relaţiile intracomunitare.
3. Principiile generale comune drepturilor statelor membre
Curtea se inspiră în principal din sistemele juridice naţionale, prin intermediul principiilor generale comune drepturilor statelor membre. Pentru asta se străduieşte să degajeze, pornind de la spiritul drepturilor naţionale, dinn orientarea şi evoluţia lor, principiile care ţin de un patrimoniu comun.
II. Principiile aplicate de Curte şi autoritatea lor juridiă
1. Drepturile fundamentale ale persoanelor
Conţinutul esenţialmente economic al tratatelor comunitare şi caracterul funcţional al competenţelor atribuite instituţiilor explică absenţa unui catalog al drepturilor fundamentale proprii Comunităţii.
Principiul standardului maxim – aplicarea la nivel comunitar a garanţiei naţionale cele mai ridicate.
Principiul standardului minim – aplicarea la nivel comunitar a Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.
Privilegiind recursul la Convenţia Europeană care constituie o referinţă comună, Curtea a avut deja ocazia să precizeze conţinutul unui număr de drepturi fundamentale : dreptul de proprietate ; liberul exerciţiu al activităţilor economice şi profesionale ; dreptul de respect al vieţii private şi familiale, a domiciliului şi a corespondenţei ; neretroactivitatea dispoziţiilor penale ; eliminarea discriminărilor bazate pe sex ; dreptul la un recurs jurisdicţional efectiv şi la motivarea deciziilor autorităţilor naţionale care aduc atingere unui drept conferit de către regula comunitară.
2. Celelalte principii cu caracter fundamental
Principiul securităţii juridice.
Prescriere şi decădere din drepturi : situaţiile juridice trebuind să fie stabilizate rapid, şi neputând fi puse sub semnul întrebării oricând, Curtea impune termene în exerciţiul competenţelor lor de către instituţii şi pentru utilizarea căilor de recurs de către justiţiabili.
Inopozabilitatea unui act care nu a făcut obiectul unei publicităţi adecvate.
Non-retroactivitatea : cu excepţia unor cazuri excepţionale, efectul în timp al unui act comunitar nu poate să-şi vadă punctul de plecare fixat în timp la o dată anterioară publicării sale.
Încrederea legitimă : acest principiu îi protejează mai ales pe administraţi împotriva modificării, cu efect imediat şi fără avertisment prealabil, a reglementărilor existente, precum şi împotriva furnizării de informaţii eronate.
Claritatea şi precizia dreptului : se opun formulărilor ambigue ale textelor fiscale, transpunerii directivelor pe calea simplelor practici administrative, modificabile prin natura lor, sau comunicării unei decizii într-o limbă pe care destinatarul nu o înţelege.
Principiul drepturilor la apărare.
Principiul egalităţii (interdicţia discriminării).
Principiul protecţiei împotriva intervenţiilor arbitrare sau disproporţionate ale autorităţilor publice.
Principiul proporţionalităţii cere ca orice sarcină impusă destinatarului regulilor comunitare să fie limitată la măsura strict necesară pentru a atinge obiectivul dorit şi sa ceară cel mai mic sacrificiul posibil din partea operatorilor grevaţi.
Capitolul 2. Caracterele dreptului comunitar
Este dreptul propriu fiecăruia dintre statele membre, aplicabil pe teritoriul său în egală măsură cu dreptul său naţional, cu această calitate suplimentară că încoronează ierarhia textelor normative ale fiecăruia dintre ele.
Prin natura sa proprie, dreptul comunitar posedă o forţă specifică de penetrare în ordinea juridică internă a statelor membre :
- norma comunitară dobândeşte automat statut de drept pozitiv în ordinea internă a statelor (aplicabilitatea imediată);
- norma comunitară este susceptibilă să creeze, prin ea însăşi, drepturi şi obligaţii pentru particulari (aplicabilitatea directă);
- norma comunitară ocupă un loc cu rang prioritar deasupra oricărei norme naţionale (primordialitatea).
Secţiunea 1. Aplicabilitatea imediată a dreptului comunitar în ordinea juridică a statelor membre
1) Principiul aplicabilităţii imediate
I. Relaţiile dintre dreptul internaţional şi dreptul intern al statelor
Concepţia dualistă care a prevalat mult timp, consideră că ordinea juridică internaţioanlă şi ordinile juridice naţionale sunt sisteme independente şi separate, coexistând paralel ca nişte compartimente etanşe. În concluzie, un tratat internaţional perfect nu poate avea efect decât în ordinea internaţională. Pentru a se putea aplica în ordinea internă a statului contractant, trebuie ca acesta să reia dispoziţiile într-o normă naţională sau să le introducă în ordinea naţională printr-o formulă juridică care operează recepţia lor.
Concepţia monistă, dimpotrivă, este fundamentată pe unitatea ordonării juridice, ceea ce exclude orice soluţie de contitate între ordinea juridică internaţională şi ordinile juridice naţionale ale statelor. Norma internaţională se aplică imediat, ca atare, adică fără receptare sau transformare în ordinea internă a statelor părţi ale tratatelor.
II. Relaţiile dintre dreptul comunitar şi dreptul intern al statelor membre
Dreptul comunitar postulează monismul, şi-l impune statelor membre. Sistemul comunitar, în special în măsura în care conferă atribuţii de putere normativă instituţiilor, nu se poate acomoda decât cu monismul, singurul compatibil cu un sistem de integrare.
Aşadar, dreptul comunitar face parte integrantă din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecăruia dintre statele membre, ceea ce are trei consecinţe :
- dreptul comunitar este integrat în ordinea internă a statelor, fără să necesite nicio formulă specială de introducere ;
- normele comunitare îşi găsesc locul în ordinea juridică internă ca drept comunitar ;
- judecătorii naţionali au obligaţia să aplice dreptul comunitar.
2) Aplicabilitatea imediată şi diferitele surse ale dreptului comunitar
I. Tratatele comunitare
Fiind vorba despre drept comunitar primar, aplicabilitatea imediată nu interzice recepţia formală, ci-i neutralizează efectele.
II. Dreptul derivat şi dreptul izvorât din relaţiile externe ale Comunităţilor
Dreptul izvorât din activitatea normativă a instituţiiilor se impune în ordinea juridică naţională a statelor fără transformare, fără ordin de execuţie sau publicare la nivel naţional, chiar dacă este inevitabil ca statele dualiste să considere implicit sau explicit că a existat o recepţie globală şi anticipată, adică faptul că legea de ratificare, introducând tratatul în ordinea internă, a introdus virtual întreg dreptul derivat care decurge din el.
1. Regulamente
Recepţia în ordinea internă nu este numai superfluă, dar chiar este interzisă.
Este conform logicii sistemului comunitar ca regulamentele CEE să nu facă, ca sursă imediată de drepturi şi de obligaţii, obiectul unor măsuri statale cu caracter reproductiv sau executiv, susceptibile să le modifice sau să le condiţioneze în vreun fel intrarea în vigoare, şi cu atât mai puţin să li se substituie, să le deroge sau să le abroge, fie şi parţial.
2. Decizii şi directive
Competenţa rezervată autorităţilor naţionale este una de execuţie şi nicidecum o competenţă de receptare. Aceste acte beneficiază, ca ansamblul dreptului comunitar, de aplicabilitate imediată şi deci sunt integrate ordinii juridice a statelor membre prin simplul efect al publicării lor comunitare.
3. Acordurile externe
Nici aplicabilitatea imediată a dreptului izvorât din acordurile externe ale Comunităţilor nu face vreo îndoială.
Secţiunea 2. Aplicabilitatea directă a dreptului comunitar
Nu numai că dreptul comunitar se inserează automat în ordinea internă a statelor membre, dar posedă aptitudinea generală de a-i completa în mod direct drepturile subiective şi/sau obligaţiile, atât în raporturile cu alţi particulari cât şi în relaţiile cu statul de care aparţin. Efectul direct sau aplicabilitatea directă este dreptul oricărei persoane de a cere judecătorului său să-i aplice tratatele, regulamentele, directivele sau deciziile comunitare.
1) Principiul efectului direct a dreptului comunitar
I. Aplicabilitatea directă şi dreptul internaţional
Nimeni nu contestă astăzi că tratatele internaţionale pot să acorde în mod direct drepturi sau să impună obligaţii indivizilor şi nu doar să se cantoneze la producerea de efecte de drept faţă de subiectele clasice ale dreptului internaţional care sunt statele.
Totuşî, este admis că tratatele pot, în întregime sau parţial, să producă efecte directe în ordinea juridică internă a statelor, procedeu pe care internaţionaliştii îl numesc « self-executing ».
II. Aplicabilitatea directă şi dreptul comunitar
Jurisprudenţa Curţii a considerat că există, în sistemul tratatelor, o prezumţie în favoarea efectului direct. Fundamentul aplicabilităţii directe este specificul însăşi al ordinii juridice comunitare, finalitatea integrării postulând aplicabilitatea directă a principiului.
2) Aplicabilitatea directă a diferitelor categorii de norme comunitare
I. Tratatele comunitare
Se grupează în trei categorii :
a) Dispoziţii cu aplicabilitate directă completă, adică acelea care creează drepturi şi obligaţii nu doar pentru statele membre (efect direct vertical) dar şi pentru particulari, la nivelul raporturilor juridice interpersonale (efect direct orizontal)
b) Dispoziţii cu aplicabilitate directă limitată, adică acelea care creează drepturi şi obligaţii pentru particulari faţă de statele membre (efect direct vertical), şi care sunt cele mai numeroase
c) Dispoziţii non-direct aplicabile
II. Regulamentele şi deciziile adresate particularilor
Practic, aplicabilitatea directă este maximă în cazul acestei categorii.
a) regulamentul este singura normă comunitară a cărui aplicabilitate directă, prevăzută expres, n-a fost niciodată contestată
b) deciziile adresate particularilor dau naştere în mod direct la drepturi şi/sau obligaţii în beneficiul sau în sarcina destinatarilor, şi sunt de aplicare directă în ordinea internă, unde sunt chiar executorii, în ipoteza în care conţin o obligaţie pecuniară
III. Directivele şi deciziile adresate statelor
A. Fundamentul specific
Doctrina dominantă a considerat mult timp că conceptul teoretic de directivă făcea din aceasta un act de aplicare mediată, excluzând în mod absolut orice efect direct. Totuşi, chiar fără să fie o calitate substanţială a directivei, efectul direct este o « garanţie minimă ». În absenţa unei executări a directivei (netranspunere până la expirarea termenului, sau transpunere incorectă), judecătorul intern poate şi trebuie s-o aplice în mod direct împotriva statului neglijent.
B. Dimensiunea invocabilităţii directivelor
Efectul direct al directivei este limitat şi se distinge sensibil de cel al regulamentului.
1. Efectul direct vertical
Aceasta înseamnă că în lipsa unei măsuri de aplicare luată la termen, dispoziţiile unei directive care îndeplinesc condiţiile de efect direct pot fi invocate împotriva oricărei dispoziţii naţionale neconforme directivei, sau în măsura în care creează drepturi pe care particularii sunt în măsură să le folosească împotriva statului.
2. Absenţa efectului direct orizontal
Nu mai există niciun dubiu în privinţa faptului că directivele, spre deosebire de regulamente, nu pot fi invocate împotriva persoanelor private.
3. Exigenţa menţinută a transpunerii
Doar transpunerea conferă directivelor integralitatea efectelor lor interne.
IV. Dreptul izvorât din angajamentele internaţionale ale Comunităţilor
Avându-şi originea în instrumente convenţionale, inclusiv multilaterale, ale căror caracteristici nu sunt în mod obligatoriu aceleaşi ca şi cele ale Tratatului de la Roma, normele izvorâte din angajamentele externe ale Comunităţii nu beneficiază de prezumţia de efect direct.
Pe de altă parte, absenţa efectului direct a unui acord comunitar nu înseamnă că acesta este lipsit de orice « invocabilitate ».
3) Concluzie : efectele aplicabilităţii directe
Un efect pozitiv în favoarea justiţiabilor este posibilitatea de a-şi salvgarda drepturile în faţa judecătorilor statelor membre. Pe plan concret, aplicabilitatea directă permite deci indivizilor să ceară judecătorilor naţionali asigurarea respectului drepturilor care le-ar fi fost conferite printr-o normă comunitară .
Aplicabilitatea directă comportă un efect de sancţiune la adresa statelor membre care nu au luat măsurile de execuţie cerute pentru aplicarea dreptului comunitar.
Secţiunea 3. Primatul dreptului comunitar
1. Principiul primatului dreptului comunitar
În absenţa unei menţionări explicite în tratate a primatului dreptului comunitar, exista pericolul să fie asimilat acesta dreptului internaţional public. Tezei « internaţionaliste » Curtea i-a opus teza « comunitară ».
I. Consacrarea primatului
S-a făcut în hotărârea Costa.
II. Consecinţele primatului dreptului comunitar direct aplicabil (contencios de prima generaţie)
Hotărârea Simmenthal. Principiul primatului înseamnă că regulile de efect direct, ca parte integrantă, cu rang de prioritate, din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecăruia dintre statele membre, trebuie să fie aplicate încă de la intrarea lor în vigoare, în ciuda unei eventuale preexistenţe ale unei legi naţionale incompatibile, şi în timpul întregii perioade în care rămân în vigoare, în ciuda adoptării ulterioare a unei legi incompatibile. Curtea deduce că regula naţională incompatibilă este inaplicabilă, şi prescrie în mod clar că autorităţile naţionale au obligaţia să o lase inaplicabile.
III. Consecinţele primatului traduse într-o invocabilitate minimă (contencios de a doua generaţie)
Curtea a indicat că dreptul comunitar, fie că are sau nu efectul direct, poate fi invocat de către particulari în faţa judecătorului lor intern, şi că acesta trebuie să-l ia în consideraţie, permiţând astfel justiţiabilului să profite de pe urma dreptului comunitar chiar dacă ar fi vorba despre dispoziţii care nu prezintă caracteristici tehnice suficiente pentru ca judecătorul să le « aplice » fără a ieşi din rolul său de judecător.
Capitolul 3. Aplicarea dreptului comunitar
Ca orice normă juridică, regula dreptului comunitar, pentru a-şi atinge eficacitatea concretă, poate cere un complement normativ, o aplicare particulară şi un mecanism de sancţiune.
Secţiunea 1. Principii care reglementează aplicarea dreptului comunitar
1) Participarea autorităţilor naţionale la aplicarea dreptului comunitar
Dacă partea de concepţie a dreptului comunitar este concentrată între mâinile autorităţilor comunitare, acestea nu dispun, în schimb, de niciun monopol la nivelul punerii în aplicaţie care este cel mai adesea încredinţată autorităţilor statului membru, astfel încât s-a putut afirma că dreptul comunitar, centralizat pe plan legislativ, este dispersat pe plan executiv.
2) Datoria de colaborare între statele membre
Tratatele prevăd datoria statelor de a pune în aplicare dreptul comunitar. Nu se cere din partea statelor o supunere pasivă, ci o cooperare loială şi activă.
3) Autonomia instituţională şi procedurală a statelor
Principiul autonomiei instituţionale şi procedurale înseamnă că, atunci când măsurile de aplicare a dreptului comunitar trebuie să fi stabilite de către statele membre, acestea se vor conforma regulilor care decurg din dreptul lor intern şi mai ales din dreptul lor constituţional, în ceea ce priveşte determinarea organelor competente şi procedurile de utilizat.
Abţinându-se voluntar să fixeze ele însele procedurile pe care autorităţile naţionale trebuie să le respecte, autorităţile comunitare dau dovadă de realism şi respectă suveranitatea statelor membre.
4) Problema naturii măsurilor naţionale şi a aplicării dreptului comunitar
Dacă serviciile naţionale acţionează în virtutea unei competenţe comunitare, daunele pe care le produc în aplicarea dreptului comunitar trebuie să angajeze nu responsabilitatea lor proprie, ci pe cea a Comunităţii.
Curtea a indicat cu claritate că atunci când judecătorul naţional cunoaşte dreptul comunitar, o face în calitate de organ al statului membru, şi nu, printr-o dedublare funcţională, ca organ comunitar.
Secţiunea 2. Execuţia normativă a dreptului comunitar
Aplicarea dreptului comunitar cere adesea măsuri cu caracter general indispensabile executării lui care, atunci când ţine de statele membre, le pune delicate probleme de competenţă, precum şi de tehnică legislativă.
1) Diferite ipoteze de execuţie normativă
I. Dispoziţii non-direct aplicabile ale tratatelor
Anumite dispoziţii ale tratatelor, insuficient precise sau care lasă autorităţilor comunitare sau naţionale o marjă de apreciere discreţionară, implică în mod necesar o implementare normativă complementară, exersată, după caz, prin regulamente, directive sau măsuri naţionale.
II. Directive şi decizii adresate statelor
În acest caz, colaborarea normativă a statelor nu mai este excepţia, ci principiul. Ea este chiar inevitabilă, în cazul particular al directivei.
III. Regulamente
A. Complemente comunitare ale regulamentelor
Consiliul a sistematizat, începând cu 1964, o practică legislativă nouă : regulamentele de bază nu conţin în general decât principiile directoare şi reperele esenţiale materiei în cauză şi încredinţează Consiliului însuşi sau Comisiei grija de a preciza şi de a pune în practică aceste elemente prin acte secundare.
B. Complemente naţionale ale regulamentelor
Este vorba nu doar despre o deconcentrare, ci de o adevărată descentralizare a execuţiei normative, cu avantajele consecutive dar şi cu riscurile care decurg de aici.
2) Autorităţile naţionale competente să vegheze la executarea dreptului comunitar
I. Calea legislativă
Sunt facil de demonstrat inconvenientele procedurii legislative naţionale pentru aplicarea dreptului comunitar. Caracterul greoi şi complexitatea procedurii parlamentare, în afara riscurilor de întârziere în raport cu evoluţia economică şi politică şi de aplicare nesincronizată în statele membre, este cauza a numeroase depăşiri de termene de transpunere a directivelor, adesea generatoare de condamnări ale Curţii.
Suveranitatea parlamentară se conciliază greu cu o condamnare a Franţei în faţa Curţii de Justiţie. Totuşi, calea parlamentară este una utilizată extrem de frecvent, dată fiind amploarea materiilor rezervate legii în anumite state membre. Adesea ea este inevitbailă în toate statele, ca de exemplu în materie fiscală sau penală.
II. Calea abilitării legislative a guvernului
Sunt de interes procedurile prin care guvernul obţine de la parlament o delegaţie în scopul adoptării măsurilor cuprinse în mod normal în domeniul legii şi care sunt indispensabile execuţiei dreptului comunitar.
Secţiunea 3. Execuţia administrativă a dreptului comunitar
1) Administraţia directă
Administraţia directă, care pune în contact instituţiile şi particularii, este mai ales dezvoltată în cadrul CECA şi Euratom. Comisia/Înalta Autoritate este în raport direct cu întreprinderile carboniere şi siderurgice : le controlează îndeaproape anumite aspecte ale activităţii (salarii, preţuri), le poate stimula şi coordona investiţiile, asigură ajutoare pentru muncitorii ameninţaţi cu şomajul, le acordă împrumuturi etc.
2) Comunitatea Europeană
În cadrul CE, singurul exemplu notabil de administraţie directă priveşte gestiunea dispoziţiilor tratatului asupra concurenţei.
2. Administraţia indirectă
Aplicarea, pe plan administrativ, a dreptului comunitar revine în principiu statelor membre, conform regimului lor constituţional. Competenţele în materie de supraveghere, de control şi de aplicare conferite instituţiilor comunitare nu sunt afectate.
A. Principiul competenţei statelor membre
În cadrul CE administraţiile naţionale au responsabilitatea de a aplica dreptul comunitar particularilor. S-a evitat astfel constituirea unei imense administraţii comunitare însărcinată cu respectarea reglementărilor şi a înfăptuirilor individuale.
B. Rolul complementar al Comisiei
Comisia posedă mai întâi o putere de informare : statele au în continuare obligaţia de a-i notifica, automat sau la cerere, denumirea şi, dacă este cazul, statutul organismelor naţionale, dar mai ales conţinutul regulilor naţionale în conformitate cu care acţionează.
În al doilea rând, Comisia dispune de o putere extinsă de verificare în ce mod se achită serviciile naţionale de sarcinile lor comunitare.
În cele din urmă, dacă autonomia instituţională exclude în principiu ca organele comunitare să adreseze serviciilor naţionale ordine de serviciu sau instrucţiuni care să nu treacă prin autorităţile guvernamentale, nu lipsesc exemplele în care administraţiile naţionale acţionează pentru executarea regulamentelor comunitare, la instruirea directă a Comisiei.
Secţiunea 4. Sancţiunile din dreptul comunitar
1) Sancţiunile infracţiunilor la dreptul comunitar
I. Sancţiunile administrative comunitare
Este vorba despre sancţiuni stabilite în ordinea juridică comunitară şi pronunţate de către instituţiile comunitare, chiar dacă executarea forţată este făcută de state.
1. Instituţia sancţiunilor
Există sancţiuni pecuniare (amenzi, majorări şi constrângeri) precum şi sancţiuni nepecuniare (avertisment, retragerea asistenţei financiare sau a ajutorului tehnic, punerea sub sechestru a întreprinderii, retragerea totală sau parţială a materiilor prime sau fisile speciale).
2. Implementarea sancţiunilor
Deşi regulamentele care le stabilesc precizează cu claritate că amenzile « nu au caracter penal », exercitarea de către Comisie a puterii sale de sancţiune este înconjurată de garanţii serioase de procedură, fără prejudicierea competenţei jurisdicţionale care îi este atribuită formal.
Dar, chiar şi atunci când autorităţile comunitare pot pronunţa ele însele sancţiunile, executarea lor forţată aparţine strict autorităţilor naţionale, care au obligaţia să împrumute Comunităţilor forţa lor de constrângere, conform unei proceduri simplificate.
II. Sancţiunile administrative naţionale
Ele sunt fie instituite spontan de către state în cadrul principiului autonomiei procedurale, fie prevăzute şi puse în practică de către dreptul comunitar, autorităţile naţionale mărginindu-se să le aplice.
