Emil Boc - Institutii politice si proceduri constitutionale in Romania (modulul 2)

Modulul II. Puterea legislativa in Romania

Obiectivele modulului: Prezentarea modalitatii de desemnare a membrilor organului
legislativ, statutul acestora, precum si organizarea si functionarea puterii legislative in Romania. Intelegerea functionarii mecanismelor institutionale “checks and balances” si analiza acestora intr-o maniera critica, ce sa permita imaginarea posibilitatilor de perfectionare ale acestora in contextul separatiei puterilor in stat.

Ghid de studiu: Pornind de la controversa monocameralism versus bicameralism in
statele unitare, incercati sa fixati elementele caracteristice ale bicameralismului
romanesc, pozitia celor doua Camere in cadrul Parlamentului conferita atat prin
modalitatea de desemnare a parlamentarilor, cat si prin rolurile pe care Camerele le au in procedura legislativa. Urmariti apoi care sunt parghiile institutionale prin care puterea legislativa si executiva se controleaza reciproc si analizati eficienta acestora in contextul separatiei puterilor in stat.


Unitatea 1. Bicameralism. Mandatul parlamentar.

Obiective: Intelegerea particularitatilor bicameralismului romanesc, a avantajelor si
dezavantajelor pe care le ofera. Prezentarea organizarii interne a celor doua Camere si cofigurarea statutului parlamentarilor coferit de mandatul parlamentar.

Concepte cheie: parlament, monocameralism, bicameralism, birou permanent, grupuri
parlamentare, comisii parlamentare, mandat parlamentar, incompatibilitati, imunitati.

Noţiunea de “parlament”, din perspectiva constituţiilor României, este consacrată
pentru prima dată în Constituţia din 1991. Adunarea Constituantă din 1991 a avut de
optat, sub aspectul structurii parlamentului, între modelul unicameral şi modelul
bicameral.

1. MONOCAMERALISM VERSUS BICAMERALISM.

Din perspectivă istorică, sistemul unicameral s-a impus în statele unitare, iar sistemul bicameral în statele federale. În Europa, monocameralismul predomină în Europa de Nord, dar se poate regăsi şi în Portugalia, Grecia sau în ţările din fostul bloc sovietic (Ungaria, Bulgaria, Slovacia, Moldova, Estonia, Letonia, Lituania, Ucraina etc.).

Unicameralismul2 este preferat din cel puţin următoarele puncte de vedere:

a) existenţa a două camere dă naştere unei rivalităţi între ele în vederea asigurării
“supremaţiei legislative“;
b) procesul legislativ este fluent şi răspunde imperativelor legislative
contemporane;
c) costurile parlamentare sunt mai reduse în comparaţie cu cele din sistemul
bicameral.

Avantajele monocameralismlui explică, în parte, după părerea lui A. Lijphart,
tendinţa evoluţiei către unicameralism existentă în planul sistemelor legislative
contemporane. Din cele 21 de ţări analizate de A. Lijphart în lucrarea “Democracies ...” (1984) şi care acoperă perioada 1945-1980, trei dintre acestea (Noua Zeelandă în 1950, Danemarca în 1953 şi Suedia în 1970) au trecut de la bicameralism la unicameralism.

După 1990, chiar dacă state precum Peru, Afganistan sau Zimbabwe au evoluat tot spre
unicameralism, un număr de 15 state au evoluat spre bicameralism. Prin urmare, nu se
poate formula o tendinţă clară în privinţa evoluţiei spre monocameralism sau
bicameralism a sistemelor legislative contemporane.

Bicameralismul se justifică din perspectiva necesităţii divizării puterii, a limitării puterii şi a creşterii calităţii activităţii parlamentare.

Bicameralismul constituie o realitate în statele federale din perspectiva necesităţii
reprezentării statelor federate. Structura bicamerală a parlamentului este întâlnită şi în statele unitare. În favoarea bicameralismului practicat în statele unitare sunt invocate două categorii de argumente: tehnice şi politice. Din punct de vedere tehnic, bicameralismul ameliorează calitatea procesului legislativ şi “temperează” elanul “Camerei de jos”. Din punct de vedere politic, bicameralismul îmbină principiul reprezentării la nivel naţional cu principiul reprezentării la nivel teritorial.

Prima cameră a parlamentelor bicamerale este aleasă prin votul corpului electoral. În
privinţa celei de-a doua camere sistemele de desemnare oscilează între numire, alegere indirectă şi alegere directă.

Sub aspectul atribuţiilor camerelor parlamentului, bicameralismul poate fi inegalitar
sau egalitar.


2. STRUCTURA BICAMERALĂ A PARLAMENTULUI ROMÂNIEI

Adunarea Constituantă din 1991 a optat pentru o structură parlamentară bicamerală,
întrucât bicameralismul constituie o tradiţie în organizarea constituţională democratică din România. Un alt autor explică revenirea la modelul bicameral din perspectiva unor factori psihologici şi politici. Sub aspect psihologic, bicameralismul constituie reacţia firească de respingere a modelului socialist de organizare a puterii legislative într-un organism unicameral, iar din punct de vedere politic, bicameralismul este rezultatul revenirii în viaţa politică a ţării a unor partide legate istoric de un Parlament bicameral.

Mai mult decât atât, bicameralismul constituia o realitate faptică la data dezbaterilor din Parlament (Decretul-Lege 92/1990 consacră parlamentului o structură bicamerală) şi, prin urmare, Adunarea Constituantă s-a ghidat după “teoria drepturilor câştigate”. Era puţin probabil ca raţiunea şi decenţa să învingă în faţa vanităţii clasei parlamentare actuale. Bicameralismul românesc consacrat prin Constituţia României din 1991, revizuită se defineşte prin cel puţin următoarele două dimensiuni:

a) are un caracter egalitar atenuat. Prerogativele celor două Camere ale
Parlamentului sunt, în principiu, similare. Atenuarea caracterului egalitar al
bicameralismului românesc a fost realizată prin revizuirea Constituţiei, care a condus la o diferenţiere funcţională a celor două Camere în cadrul procedurii legislative şi eliminarea procedurii de mediere: una dintre Camere devine decizională, iar cealaltă Cameră de reflecţie. Aşadar, s-a urmărit aplicarea principiului specializării celor două Camere, conferidu-se Camerei Deputaţilor rolul de Cameră decizională de drept comun, cazuri în care Senatul îndeplineşte rolul de Cameră de reflecţie; în alte domenii precum ratificarea tratatelor sau altor acorduri internaţionale, precum şi al anumitor legi organice care reglementează organizarea instituţiilor statului, Senatul este Cameră decizională, iar Camera Deputaţior asigură rolul de Cameră de reflecţie. Caracterul egalitar al bicameralismului se menţine însă, în continuare, prin modalitatea identică de desemnare a acestora şi prin faptul că cele două Camere împart pe rând rolul de Cameră decizională, respectiv Cameră de reflecţie în funcţie de domeniul supus reglementării în procedura legislativă.

Ambele Camere sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Potrivit Constituţiei României din 1991, diferenţele dintre cele două Camere ale
Parlamentului sunt următoarele:

1. Camera Deputaţilor are 345 de deputaţi, iar Senatul 140. Deşi ambele Camere ale
Parlamentului au aceeaşi legitimitate democratică, fiind desemnate prin acelaşi tip de scrutin electoral, totuşi rolul politic al Senatului este sensibil diminuat în condiţiile şedinţelor comune ale Camerelor Parlamentului. Pentru ca în luarea deciziilor comune să existe egalitate între Senat şi Camera Deputaţilor, spune profesorul Tudor Drăganu, ar trebui ca ori de câte ori cele două camere acţionează reunite, celor 140 de senatori să li se atribuie 345 de voturi. Deşi subtilă observaţia menţionată, totuşi, atât timp cât procedura de desemnare a parlamentarilor, durata mandatului şi prerogativele Camerelor rămân similare nu se poate vorbi despre rolul politic diminuat al Senatului. Nu a existat până în prezent vreo decizie a Parlamentului României care să confirme influenţa politică diminuată a Senatului.

2. Pentru a fi aleasă în Senat o persoană trebuie să fi împlinit vârsta de cel puţin 33 de ani, în timp ce pentru a fi aleasă în Camera Deputaţilor trebuie să fi împlinit vârsta de cel puţin 23 de ani. După cum se arată în literatura de specialitate14, “efectul de maturitate” în favoarea Senatului poate fi diminuat prin propunerea de către partide a unor candidaţi deputaţi mai vârstnici decât pentru Senat.

4. În caz de vacanţă a funcţiei prezidenţiale, interimatul acesteia este asigurat în primul rând de către Preşedintele Senatului şi numai după aceea de către Preşedintele
Camerei Deputaţilor.

5. Senatul validează cei 14 membri ai Consiliului Superior al Magistraturii aleşi în
adunările generale ale magistraţilor şi alege pe cei 2 reprezentanţi ai societăţii civile, din cadrul aceluiaşi organism.

Diferenţele menţionate nu înlătură caracterul egalitar al bicameralismului românesc.
Bicameralismul egalitar constituie o experienţă inedită pentru practica parlamentară
românească. El a fost preluat din experienţa constituţională italiană şi belgiană şi prezintă următoarele avantaje:

• evită concentrarea puterii în Parlament prin distribuirea ei între două Camere
care, fiind similare, se împiedică reciproc să devină despotice sau suport ale unui
regim autoritar;

• îmbunătăţirea calităţii actului legislativ prin deliberarea succesivă în cele două
Camere ale Parlamentului. O complicaţie folositoare este preferabilă unei
simplităţi dăunătoare.

• controlul asupra executivului se realizează mai eficient prin două Camere decât
prin intermediul uneia singure.

Dincolo de avantajele menţionate, bicameralismul egalitar a determinat cele două
Camere să se paralizeze reciproc pe parcursul procedurii legislative, transformând
dezbaterea şi lupta parlamentară într-o simplă agitaţie. În consecinţă, diferenţierea
poziţiei de pe care participă cele două Camere la procedura legislativă, precum şi
eliminarea medierii prin revizuirea textului constituţional urmăresc să conducă la
eficientizarea mecanismelor decizionale, însă nu sunt de natură să înlăture caracterul egalitar al bicameralismului românesc.

b) are un caracter “hibrid“, adică bicameralismul românesc funcţionează cu
intermitenţe monocamerale şi bicamerale. Deşi, în principiu, Camera Deputaţilor şi
Senatul lucrează în şedinţe separate, totuşi, în multe situaţii Camerele se reunesc în şedinţă comună. Fără a face un inventar complet, amintim următoarele situaţii în care Parlamentul se întruneşte în şedinţă comună:

1. dezbaterea programului şi a listei Guvernului, precum şi exprimarea votului de
încredere faţă de Guvern (art.103 alin.3 din Constituţie);

2. retragerea încrederii acordate Guvernului prin intermediul adoptării unei moţiuni de cenzură (art.112 alin.1);

3. dezbaterea programului, a declaraţiei de politică generală sau a proiectului de lege prin care Guvernul îşi angajează răspunderea politică (art.114 alin.1);

4. reexaminarea legii, la cererea Preşedintelui României, atunci când aceasta a fost
adoptată în şedinţa comună a Camerelor, în condiţiile angajării răspunderii politice a Guvernului (art.114 alin.4);

5. examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi ale Curţii de Conturi (art.65 alin.2 lit.g şi art. 140 alin.2);

6. numirea directorilor serviciilor de informaţii şi exercitarea controlului asupra
activităţii acestor servicii (art.65 alin.2 lit.h);

7. primirea mesajului Preşedintelui României (art.65 alin.2 lit.a);

8. aprobarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat (art.65 alin.2 lit.b), a legilor rectificative şi a contului de execuţie bugetară;

9. depunerea jurământului de către Preşedintele României (art.82 alin.2);

10. declararea mobilizării totale sau parţiale, ca şi a stării de război (art.65 alin.2 lit.c şi d);

11. numirea Avocatului Poporului şi prezentarea rapoartelor acestuia (art.65 alin.2 lit.i şi art. 60);

12. punerea sub acuzare a Preşedintelui României pentru înaltă trădare (art.96 alin.1);

13. suspendarea din funcţie a Preşedintelui României sau a persoanei care asigură
interimatul în exercitarea acestei funcţii, în cazul în care a săvârşit fapte grave prin care se încalcă prevederile Constituţiei (art.95 alin.1şi art.99);

14. încuviinţarea stării de asediu sau a stării de urgenţă, în întreaga ţară ori în unele localităţi, instituită de Preşedintele României (art.93 alin.1);

15. adoptarea unor declaraţii, mesaje sau a altor acte cu caracter exclusiv politic;

16. proclamarea rezultatelor referendumului naţional;

17. primirea unor reprezentanţi ai altor state sau ai unor organisme internaţionale;

18. celebrarea unor sărbători naţionale sau a unor comemorări;

19. stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora (art.65 alin.2 lit.j).

Multitudinea prerogativelor parlamentare exercitate în şedinţă comună ne
îndreptăţeşte să apreciem că Parlamentul nostru funcţionează, în numeroase situaţii chiar şi în materie de legiferare, ca o cameră unică17. Bicameralismul egalitar românesc, în ciuda avantajelor menţionate anterior, apare astfel greu de susţinut.

Organizarea internă a Parlamentului

Organizarea interna a Parlamentului urmăreşte gestionarea eficientă a activităţii
parlamentare. Structurile interne ale parlamentului sunt prevăzute de Constituţie (art.64) şi de către Regulamentele celor două Camere ale parlamentului. Regulamentele
parlamentare pot fi supuse controlului de constituţionalitate exercitat de către Curtea Constituţională.

La baza constituirii structurilor interne ale parlamentului se află principiul
configuraţiei politice a camerelor. Acest principiu împiedică tirania majorităţii şi permite exprimarea minorităţii. Astfel, toate structurile parlamentare exprimă raportul proporţional dintre putere şi opoziţie.

Organizarea internă a parlamentului se bazează pe următoarele structuri:
a. Biroul permanent;
b. Preşedintele Camerei;
c. Grupurile parlamentare;
d. Comisiile parlamentare;
e. Comitetul ordinii de zi (doar în Camera Deputaţilor).

Atribuţiile acestor structuri interne sunt prevăzute în Regulamentul Camerei Deputaţilor, în Regulamentul Senatului şi în Regulamentul şedinţelor comune.

a. Biroul Permanent

Fiecare Cameră a parlamentului îşi alege un birou permanent, organ colegial cu
activitate permanentă. Biroul permanent, potrivit art.64 alin. 5 din Constituţie, trebuie să reflecte în compoziţia sa configuraţia politică a Camerei. În scopul protecţiei minorităţii (a Opoziţiei), pentru alegerea membrilor biroului permanent, principiul majorităţii este temperat de cel al reprezentării configuraţiei politice a Camerelor în vederea asigurării prezenţei Opoziţiei în structura de conducere a Camerei.

Biroul permanent este compus din:
• preşedinte;
• 4 vicepreşedinţi;
• 4 secretari;
• 4 chestori la Camera Deputaţilor şi 2 chestori la Senat.

Preşedinţii birourilor permanente se aleg pe durata mandatului camerelor, iar ceilalţi membri ai birourilor permanente se aleg pe durata unei sesiuni.

În vederea alegerii preşedinţilor Camerelor, fiecare grup parlamentar poate face câte
o singură propunere. Este declarat ales preşedinte acel candidat care a întrunit votul majorităţii deputaţilor, respectiv senatorilor.

În cazul Camerei Deputaţilor, dacă nici un candidat nu a întrunit, după două tururi,
votul majorităţii deputaţilor, se organizează noi tururi de scrutin, în urma cărora va fi declarat preşedinte al Camerei candidatul care a obţinut majoritatea voturilor deputaţilor prezenţi, în condiţiile întrunirii cvorumului prevăzut la art.67 din Constituţie.

În cazul Senatului, dacă nici un candidat nu a întrunit numărul de voturi necesar, se
organizează un al doilea tur de scrutin, la care participă primii doi candidaţi care au obţinut cel mai mare număr de voturi sau, după caz, primul clasat şi candidaţii care s-au clasat pe locul al doilea cu un număr egal de voturi; va fi declarat preşedinte al Senatului candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi din totalul voturilor exprimate. În caz de egalitate de voturi se organizează un nou tur de scrutin.

Alegerea vicepreşedinţilor, a secretarilor şi a chestorilor care compun biroul
permanent se face la propunerea grupurilor parlamentare cu respectarea configuraţiei
politice a camerelor. În acest sens, în vederea depunerii propunerilor, Camerele stabilesc numărul de locuri din biroul permanent care revin, pe funcţii, grupurilor parlamentare, potrivit compoziţiei politice a Camerelor. Propunerile grupurilor parlamentare sunt supuse votului Camerelor. Alegerea se face prin vot secret cu buletine, la Senat, şi prin bile, la Camera Deputaţilor.

Membrii birourilor permanente pot fi revocaţi înainte de expirarea mandatului la
cererea grupului parlamentar pe care îl reprezintă. Spre deosebire de Senat, în Camera Deputaţilor revocarea unui membru al biroului permanent poate fi solicitată şi de cel puţin o treime din numărul deputaţilor provenind din minimum trei grupuri parlamentare. Votul este secret şi se exprimă prin bile pentru fiecare caz, în cel mult 15 zile de la data înregistrării cererii de revocare la Camera Deputaţilor, şi după 3 zile de la înregistrare, dar nu mai târziu de 10 zile, la Senat. Aplicând principiul simetriei, revocarea se face cu votul majorităţii senatorilor, respectiv deputaţilor.

Biroul permanent are, în principal, următoarele atribuţii:
¨ propune Camerei data începerii şi data încheierii sesiunilor parlamentare;
¨ solicită Preşedintelui Camerei convocarea unei sesiuni extraordinare;
¨ supune aprobării plenului Camerei regulamentul acesteia precum şi propunerile
de modificare. În Camera Deputaţilor există şi o Comisie pentru regulament care
are printre atribuţii şi pe aceea de a elabora şi prezenta Biroului permanent
propuneri pentru modificarea Regulamentului. O asemenea comisie permanentă
nu există la Senat;
¨ prezintă Camerei spre aprobare proiectul de buget al acesteia şi contul de
încheiere a exerciţiului bugetar.

b. Preşedintele Camerei

După constituirea legală a Camerelor se aleg Preşedinţii şi ceilalţi membri ai Biroului permanent. Preşedintele fiecărei Camere este şi preşedintele Biroului permanent, din care mai fac parte 4 vicepreşedinţi, 4 secretari şi 4 chestori.

Preşedintele este ales pe durata mandatului Camerei, prin vot secret, cu buletine de
vot pe care sunt înscrise numele şi prenumele tuturor candidaţilor propuşi de grupurile parlamentare. Fiecare grup parlamentar poate face o singură propunere.

Este declarat ales preşedinte al Camerei candidatul care a întrunit votul majoritarii
deputaţilor sau senatorilor. Dacă nici un candidat nu a întrunit, după două tururi, votul majorităţii deputaţilor sau senatorilor, se organizează noi tururi de scrutin, în urma cărora va fi declarat preşedinte al Camerei candidatul care a obţinut majoritatea voturilor deputaţilor prezenţi, în condiţiile întrunirii cvorumului prevăzut de art.67 din Constituţie. Preşedintele Camerei are, în principiu, următoarele atribuţii:

convoacă deputaţii şi senatorii în sesiuni ordinare sau extraordinare;
conduce lucrările Camerei, asistat obligatoriu de 2 secretari, şi asigură
menţinerea ordinii în timpul dezbaterilor, precum şi respectarea regulamentului;
acordă cuvântul, moderează discuţiile, sintetizează problemele puse în dezbatere,
stabileşte ordinea votării,
precizează semnificaţia votului şi anunţa rezultatul acestuia;
conduce lucrările şedinţelor Biroului permanent;
sesizează Curtea Constituţională în condiţiile prevăzute de Art.146 lit.a), b) şi c) din Constituţie;
reprezintă Camera Deputaţilor în relaţiile interne şi externe.

c. Grupurile parlamentare

Conform Regulamentelor de organizare şi funcţionare ale Camerelor, grupurile
parlamentare se constituie prin asocierea deputaţilor sau a senatorilor care au candidat în alegeri pe listele aceluiaşi partid sau ale aceleiaşi formaţiuni politice. Un grup parlamentar trebuie să aibă cel puţin zece deputaţi (la Camera Deputaţilor) şi 7 senatori (la Senat). Grupurile parlamentare reflectă configuraţia politică a Camerelor.

Grupurile parlamentare din Camera Deputaţilor

PSD Grupul parlamentar al P.S.D. (social-democrat şi umanist) 172 Membri
PRM Grupul parlamentar al P.R.M. 70 Membri
PD Grupul parlamentar al P.D. 27 Membri
UDMR Grupul parlamentar al U.D.M.R. 27 Membri
PNL Grupul parlamentar al P.N.L. 27 Membri
Minoritatea Grupul Parlamentar al Minorităţilor Naţionale 18 Membri
Deputaţii care nu fac parte din nici un grup parlamentar 3 Membri

Grupurile parlamentare din Senat

PSD Grupul parlamentar P.S.D. (socialdemocrat şi umanist) 65 Membri
PRM Grupul parlamentar al P.R.M. 36 Membri
PD Grupul parlamentar al P.D. 9 Membri
PNL Grupul parlamentar al P.N.L. 13 Membri
UDMR Grupul parlamentar al U.D.M.R. 12 Membri
Senatorii care nu fac parte din nici un grup parlamentar 5 Membri

d. Comisiile parlamentare

Comisiile permanente sunt organe de lucru ale Camerelor care examinează proiecte
de lege, propuneri legislative şi amendamente în vederea elaborării rapoartelor sau
avizelor la actele normative respective. De asemenea, comisiile permanente dezbat şi
hotărăsc asupra altor probleme trimise de biroul permanent şi pot declanşa anchete în
cadrul competenţelor lor. Comisiile permanente se aleg pe întreaga durată a legislaturii.

Comisiile permanente ale Camerei Deputaţilor

1. Comisia pentru politică economică, reformă şi privatizare
2. Comisia pentru buget, finanţe şi bănci
3. Comisia pentru industrii şi servicii
4. Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice
5. Comisia pentru drepturile omului, culte şi problemele minorităţilor naţionale
6. Comisia pentru administraţie publică, amenajarea teritoriului şi echilibru ecologic
7. Comisia pentru muncă şi protecţie socială
8. Comisia pentru sănătate şi familie
9. Comisia pentru învăţământ, ştiinţă, tineret şi sport
10. Comisia pentru cultură, arte, mijloace de informare în masă
11. Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi
12. Comisia pentru apărare, ordine publică şi siguranţă naţională
13. Comisia pentru politică externă
14. Comisia pentru cercetarea abuzurilor, corupţiei şi pentru petiţii
15. Comisia pentru tehnologia informaţiei şi comunicaţiilor

Comisiile permanente ale Senatului

1. Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări
2. Comisia economică
3. Comisia pentru privatizare
4. Comisia pentru buget, finanţe şi bănci
5. Comisia pentru agricultură, industrie alimentară şi silvicultură
6. Comisia pentru politică externă
7. Comisia pentru apărare, ordine publică şi siguranţă naţională
8. Comisia pentru drepturile omului şi minorităţi
9. Comisia pentru muncă şi protecţie socială
10. Comisia pentru învăţământ şi ştiinţă
11. Comisia pentru cultură, culte, artă şi mijloace de informare în masă
12. Comisia pentru administraţia publică şi organizarea teritoriului
13. Comisia pentru cercetarea abuzurilor şi petiţii
14. Comisia pentru sănătate, ecologie, tineret şi sport

Comisii permanente comune

1. Comisia Parlamentului României pentru Integrare Europeană
o Subcomisia pentru Oportunităţi Egale
2. Comisia comună permanentă a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru exercitarea
controlului parlamentar asupra activităţii SRI

Comisii speciale comune

1. Comisia pentru elaborarea propunerii legislative privind revizuirea Constituţiei
2. Comisia parlamentară pentru controlul aplicării Legii nr.42/1990 pentru cinstirea
eroilor martiri şi acordarea unor drepturi urmaşilor acestora, răniţilor, precum şi
luptătorilor pentru victoria Revoluţiei din decembrie 1989
3. Comisia specială a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru exercitarea controlului
parlamentar asupra Serviciului de Informaţii Externe
4. Comisia comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru controlul bugetului Curţii de Conturi
5. Comisia parlamentară pentru elaborarea Proiectului de hotărâre privind modificarea şi completarea Regulamentului şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului

e. Comitetul ordinii de zi (doar la Camera Deputaţilor)

Comitetul ordinii de zi este alcătuit din liderii grupurilor parlamentare sau din locţiitorii acestora şi are următoarele atribuţii:

a. aprobă ordinea de zi a şedinţelor Camerei şi programul de lucru al acesteia, precum şi modificările sau completările aduse ordinii de zi sau programului aprobat;

b. organizează dezbaterile prin alocarea pentru fiecare grup parlamentar, în funcţie de ponderea sa în numărul total al deputaţilor, a timpului afectat pentru luările de cuvânt în şedinţa Camerei; alocarea timpului afectat dezbaterilor este obligatorie la dezbaterile politice şi facultativă la dezbaterile generale asupra unui proiect de lege sau unei propuneri legislative;

c. poate include în ordinea de zi dezbaterea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative la care termenul de depunere a raportului a fost depăşit.

Comitetul ordinii de zi hotărăşte cu majoritatea rezultată din ponderea votului fiecărui membru prezent. Ponderea este dată de proporţia grupului parlamentar reprezentat de lider în numărul total al deputaţilor. Preşedintele Camerei nu are drept de vot.


3. MANDATUL PARLAMENTAR

Mandatul parlamentar este definit ca fiind o “demnitate publică rezultată din alegerea de către electorat în vederea exercitării prin reprezentare a suveranităţii naţionale şi care conţine împuterniciri stabilite prin Constituţie şi legi”.

Mandatul parlamentar este reprezentativ şi are ca trăsături generalitatea, independenţa şi irevocabilitatea. Sub aspectul naturii juridice, mandatul parlamentar este un mandat de drept constituţional. Parlamentarul deţine mandatul de la naţiune şi nu de la partid. Prin urmare, partidul nu-i poate impune parlamentarului, sub aspect juridic, cum să-şi exercite dreptul de vot, aceasta având semnificaţia unui mandat imperativ, interzis prin Constituţie.

3.1. Dobândirea mandatului parlamentar

Pentru ca o persoană să poată dobândi un mandat parlamentar trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:
• să aibă cetăţenia română;
• să aibă domiciliul în ţară;
• să fi împlinit, până în ziua alegerilor inclusiv, vârsta de 23 de ani, pentru a fi ales în Camera Deputaţilor şi vârsta de cel puţin 33 de ani pentru a fi ales în Senat26;
• să nu-i fie interzisă asocierea în partide politice, adică să nu fie membru al Curţii Constituţionale, Avocat al Poporului, magistrat, membru activ al armatei, poliţist ori să nu facă parte dintr-o altă categorie de funcţionari publici, stabiliţi prin lege organică.

Mandatul parlamentar se obţine prin alegeri în condiţiile votului universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat.

Sistemul electoral românesc a optat pentru reprezentarea proporţională cu scrutin de
listă. Reprezentarea proporţională permite reprezentarea în Parlament atât a majorităţii, cât şi a minorităţii, fiind o “oglindă“ a diversităţilor de opinie politică existente în rândul electoratului şi conduce la formarea unui parlament care este o reprezentare fidelă a corpului social.

Reprezentarea proporţională realizează o “justiţie electorală“ prin stabilirea unui
raport just între procentul voturilor obţinute şi mandatele parlamentare atribuite
prevenind realizarea unei majorităţi artificiale specifică sistemelor majoritare. De
asemenea, reprezentarea proporţională dă prioritate programelor politice şi mai puţin
personalităţii candidatului. Prin existenţa unui singur tur de scrutin se evită
“comprimarea“ voinţei electoratului în cazul celui de-al doilea tur de scrutin, specifică sistemelor majoritare. În acelaşi timp, scrutinul de listă, specific reprezentării proporţionale, presupune ruperea legăturii dintre parlamentar şi alegătorii săi, întrucât se votează o listă de persoane şi nu un candidat, iar multitudinea de calcule complexe la nivel local şi central îngreunează transparenţa electorală.

Mandatul parlamentar este de 4 ani. Acesta se prelungeşte de drept în următoarele
situaţii: în stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgenţă, până la încetarea acestora, precum şi până la întrunirea legală a noului Parlament.

Începutul mandatului parlamentar este legat de următoarele etape:
• eliberarea certificatului doveditor al alegerii de către Biroul Electoral de
Circumscripţie pe baza comunicării făcute de Biroul Electoral Central;
• întrunirea legală a noului Parlament. Cele două Camere nou alese se întrunesc la
convocarea Preşedintelui României în cel mult 20 de zile de la alegeri;
• constituirea legală a noului Parlament prin validarea a cel puţin două treimi din
mandate;
• depunerea jurământului.

În vederea validării mandatelor parlamentare, fiecare Cameră a Parlamentului alege în prima sa şedinţă – prezidată de cel mai în vârstă deputat, respectiv, senator, asistaţi de 4 secretari desemnaţi dintre cei mai tineri parlamentari, membri ai Camerei Deputaţilor şi ai Senatului – o comisie de validare compusă din membri ai Camerei respective. Comisia de validare trebuie să respecte configuraţia politică a Camerei, aşa cum a rezultat din alegeri. Comisia de validare îşi alege un preşedinte şi 2 vicepreşedinţi, care alcătuiesc biroul acesteia. Biroul comisiei repartizează grupelor de lucru ale Comisiei de validare (9 grupe de lucru la Camera Deputaţilor, 3 la Senat) dosarele referitoare la alegerea deputaţilor primite de la Biroul electoral Central, cu excepţia celor privind membrii grupelor de lucru.

Comisia de validare poate propune invalidarea alegerii unui deputat în cazurile în care constată că alegerea acestuia s-a făcut prin încălcarea legii, inclusiv prin fraudă electorală. În termen de cel mult 4 zile de la constituire, fiecare comisie întocmeşte un raport în care vor fi precizaţi deputaţii şi senatorii pentru care se propune validarea, invalidarea sau, după caz, amânarea validării mandatelor, cu motivarea pe scurt a propunerilor de invalidare sau de amânare. Raportul trebuie supus aprobării comisiei de validare care îl poate aproba cu votul majorităţii membrilor acesteia. Validarea sau invalidarea mandatelor se face cu votul majorităţii deputaţilor şi, după caz, al senatorilor prezenţi. Camerele sunt legal constituite după validarea a două treimi din mandate.

Validarea mandatelor parlamentare de către Parlament este contrară spiritului separaţiei puterilor în stat. Era firesc ca validarea mandatelor parlamentare să fie realizată de către Curtea Constituţională (ca şi în cazul validării alegerilor prezidenţiale) sau de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Parlamentarul dobândeşte mandatul odată cu eliberarea certificatului doveditor al alegerii, dar îşi exercită efectiv mandatul de la data constituirii legale a Camerelor, adică după validarea a cel puţin două treimi din mandate şi a depunerii jurământului.

În caz de încetare a mandatului parlamentar înainte de termen, locul este preluat de către candidatul imediat următor aflat pe lista de supleanţi, cu condiţia să nu-şi fi schimbat încadrarea politică. Dacă nu există supleanţi, atunci circumscripţia electorală se declară vacantă şi se organizează alegeri parţiale pentru mandatul respectiv, cu excepţia ultimelor 12 luni anterioare expirării acestuia.

3.2. Protecţia mandatului parlamentar

Realizarea eficientă a mandatului parlamentar presupune independenţa şi protecţia acestuia în raport cu diferitele presiuni ce se pot exercita pe parcursul mandatului. Doctrina juridică consacră următorul sistem de protecţie a mandatului parlamentar: incompatibilităţile, imunităţile şi indemnizaţiile.

3.2.1. Incompatibilităţile mandatului parlamentar

Incompatibilităţile ţin să protejeze Parlamentul contra influenţei pe care Guvernul sau interesele private o pot exercita asupra lui sau a anumitor parlamentari, ca urmare a cumulului cu anumite funcţii. Incompatibilităţile se deosebesc de ineligibilităţi.

Potrivit Constituţiei şi Regulamentelor Camerelor sunt instituite următoarele
incompatibilităţi ale mandatului parlamentar:

• nimeni nu poate fi, în acelaşi timp, deputat şi senator (art.71 alin.1, Constituţie);

Această incompatibilitate rezultă implicit din art.5 alin.6 din Legea electorală care
prevede că “o persoană poate candida fie pentru un mandat de deputat, fie pentru un
mandat de senator şi numai într-o singură circumscripţie electorală“.

Pe lângă imposibilitatea practică de exercitare concomitentă a mandatului de deputat
şi senator, incompatibilitatea amintită este în concordanţă cu spiritul separaţiei puterilor în stat.

• calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei
funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului (art.71
alin.2, Constituţie);

Funcţia publică de autoritate se referă la mecanismele prin care se exercită puterea
de stat la nivel central sau la nivel local.

Strict vorbind, compatibilitatea mandatului de parlamentar cu cea de membru al
Guvernului este contrară spiritului separaţiei puterilor în stat. Nu este de conceput ca alesul poporului să fie supusul Guvernului sau, mai exact, sub imperiul puterii ierarhice a primului-ministru.

Prin Legea 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei a fost explicitat conţinutul funcţiei publice de autoritate şi a fost completat „catalogul” incompatibilităţilor mandatului parlamentar.

Prin funcţii publice de autoritate, incompatibile cu calitatea de deputat sau de senator, se înţeleg funcţii din administraţia publică asimilate celor de ministru, funcţiile de secretar de stat, subsecretar de stat şi funcţiile asimilate celor de secretar de stat şi subsecretar de stat din cadrul organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, funcţiile din Administraţia Prezidenţială, din aparatul de lucru al Parlamentului şi al Guvernului, funcţiile de conducere specifice ministerelor, celorlalte autorităţi şi instituţii publice, funcţii de consilieri locali şi consilieri judeţeni, de prefecţi şi subprefecţi şi celelalte funcţii de conducere din aparatul propriu al prefecturilor, funcţiile de primar, viceprimar şi secretar ai unităţilor administrativ-teritoriale, funcţiile de conducere şi execuţie din serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe din unităţile administrativ-teritoriale şi din aparatul propriu şi serviciile publice ale consiliilor judeţene şi consiliilor locale, precum şi funcţiile care, potrivit legii, nu permit persoanelor care le deţin să candideze în alegeri.

De asemenea, calitatea de deputat şi senator este incompatibilă cu:
a) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice;
b) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale prevăzute la lit.a);
c) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale prevăzute la lit.a);
d) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;
e) calitatea de comerciant persoană fizică;
f) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
g) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile sau convenţiile la care România este parte.

În mod excepţional, Biroul permanent al Camerei Deputaţilor sau Senatului, la propunerea Guvernului şi cu avizul Comisiilor juridice, pot aproba participarea deputatului sau a senatorului ca reprezentant al statului în adunarea generală a acţionarilor ori ca membru în consiliul de administraţie al regiilor autonome, companiilor sau societăţilor naţionale, instituţiilor publice ori al societăţilor comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, de interes strategic sau în cazul în care un interes public impune aceasta.

Deputaţii şi senatorii pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al
cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.

3.2.2. Imunitatea parlamentară

Originile imunităţii parlamentare datează din timpul sesiunii Parlamentului englez din perioada 12 ianuarie-12 februarie 1397, când, în Camera Comunelor a fost adoptată o moţiune în care erau denunţate obiceiurile scandaloase de la Curtea lui Richard al II-lea şi cheltuielile financiare excesive pe care acestea le implicau. Thomas Haxey, iniţiatorul acestui demers împotriva regelui şi a Curţii sale, a fost trimis în judecată şi condamnat la moarte pentru trădare. Regele, în urma presiunilor făcute de Camera Comunelor, i-a acordat graţierea lui Thomas Haxey. Acest fapt a ridicat pentru prima dată în istoria parlamentarismului problema dreptului membrilor Parlamentului de a dezbate orice subiect în deplină autonomie şi libertate, fără presiuni din partea puterii executive (Coroanei). Libertatea cuvântului, care a fost introdusă în Camera Comunelor la începutul secolului al XVI-lea, şi-a găsit confirmarea în art.9 din Declaraţia Drepturilor (Bill of Rights) din 1689, unde se prevede în mod expres că dezbaterile şi actele membrilor Parlamentului sunt protejate împotriva oricărui amestec din afară.

Dacă originea primei forme a imunităţii parlamentare – iresponsabilitatea juridică pentru voturile şi opiniile politice exprimate în exerciţiul mandatului – este în Anglia, originea inviolabilităţii sau a imunităţii de procedură se află în Franţa. Constituţia franceză din 1791 reţinea elementele esenţiale ale imunităţii de procedură: ”Reprezentanţii naţiunii pot fi arestaţi, pentru acte criminale, dacă sunt surprinşi în flagrant delict sau în virtutea unui mandat de arestare, dar corpul legislativ va fi încunoştinţat de îndată, procedura neputând fi continuată până când acesta nu va hotărî că învinuirile pot fi aduse”. Iresponsabilitatea juridică, în Franţa, a fost instituită prin Decretul din 23 iunie 1789, iniţiat de Mirabeau, care a fost urmat de instituirea, prin Decretul din 26 iunie 1790, a măsurilor menite să prevină incriminarea membrilor Adunării fără o autorizare prealabilă.

Modelul francez al imunităţii parlamentare – cu cele două forme, iresponsabilitatea juridică şi imunitatea de procedură –, a avut o influenţă predominantă în creionarea regimului imunităţii parlamentare de către celelalte state.

Imunitatea parlamentară este acea trăsătură a mandatului parlamentar în temeiul
căreia parlamentarul este protejat faţă de eventualele presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva sa din partea din partea puterii executive sau a celei judecătoreşti şi care îi asigură independenţa, libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor şi obligaţiilor care-i revin potrivit Constituţiei şi legilor ţării. Imunitatea parlamentară nu constituie un privilegiu în favoarea parlamentarilor, în contradicţie cu principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii, ci este “consecinţa unui imperativ al statutului constituţional al Parlamentului
şi al principiului potrivit căruia parlamentarii sunt în serviciul poporului”. Regimul imunităţii parlamentare decurge din principiul separaţiei puterilor în stat în vederea garantării independenţei celor aleşi.

Imunitatea parlamentară se prezintă sub următoarele forme:

Iresponsabilitatea juridică. Potrivit art.72 al.1 din Constituţie, senatorul sau deputatul nu poate fi tras la răspundere juridică pentru voturile şi opiniile exprimate în exercitarea mandatului. Iresponsabilitatea juridică este absolută şi perpetuă.

Iresponsabilitatea juridică este absolută, întrucât acoperă toate activităţile exercitate în exerciţiul mandatului parlamentar (vot, iniţiative legislative, propunere de amendamente, întrebări, interpelări, rapoarte, luări de cuvânt etc.) sub aspectul responsabilităţii penale, civile sau politice. Iresponsabilitatea juridică este perpetuă, întrucât îl apără pe parlamentar nu numai pe durata mandatului, ci şi după sfârşitul acestuia. Totuşi, parlamentarul nu este mai presus de lege (art.16 alin.2 din Constituţie). Prin urmare, iresponsabilitatea juridică acoperă doar actele şi activităţile săvârşite în exerciţiul mandatului şi nu acoperă actele şi activităţile ce nu sunt în exerciţiul mandatului (incitarea la violenţă, proferarea de insulte şi calomnii prin presă sau la reuniuni publice etc.) şi, în consecinţă, îi pot atrage răspunderea juridică. Iresponsabilitatea juridică nu exclude răspunderea disciplinară pentru actele şi activităţile săvârşite în exerciţiul mandatului, dar peste limitele şi cadrele prevăzute de Regulamentele Camerelor.

În concluzie, iresponsabilitatea juridică este o imunitate de fond, întrucât priveşte actele intrinseci mandatului, şi funcţională, întrucât priveşte exerciţiul acesteia.

Inviolabilitatea sau “imunitatea de procedură“. Inviolabilitatea protejează parlamentarul împotriva măsurii percheziţiei, reţinerii sau arestării abuzive, vexatorii sau intimidatoare. În acest sens, potrivit art.72 din Constituţie:

• prin procedura de revizuire a Constituţiei s-a restrâns regimul imunităţii parlamentare, astfel încât deputaţii şi senatorii pot fi urmăriţi şi trimişi în judecată penală pentru fapte care nu au legătură cu voturile sau cu opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului; urmărirea şi trimiterea în judecată penală se pot face numai de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

• nici un senator sau deputat nu poate fi reţinut, arestat sau percheziţionat fără încuviinţarea prealabilă a Camerei din care face parte şi după ascultarea deputatului sau a senatorului;

• cererea de ridicare a imunităţii parlamentare este adresată Preşedintelui Camerei de către Ministrul Justiţiei şi este analizată de Comisia juridică a respectivei Camere care se pronunţă prin vot secret;

• plenul Camerei poate dispune ridicarea imunităţii parlamentare prin vot secret cu majoritate absolută în Senat, respectiv majoritate simplă în Camera Deputaţilor;

• în caz de infracţiune flagrantă, se poate dispune reţinerea şi percheziţia parlamentarului, urmând ca ministrul justiţiei să-l informeze neîntârziat pe Preşedintele Camerei cu privire la această măsură. Camera poate dispune revocarea măsurii reţinerii va constata că este neîntemeiată.

Faţă de reglementarea constituţională a regimului imunităţii parlamentare se impun următoarele precizări:

a) imunitatea parlamentară nu este constituită în favoarea parlamentarului, ci în favoarea Parlamentului şi prin urmare nu trebuie transformată într-un mijloc de impunitate;

b) regimul imunităţii parlamentare este de ordine publică şi prin urmare deputaţii şi senatorii nu pot declara că renunţă la imunitate. Numai Camera este îndreptăţită să ridice imunitatea parlamentară;

c) inviolabilitatea parlamentară nu acoperă decât măsurile privative de libertate, precum reţinerea, arestarea şi percheziţia, deputatul sau senatorul putând fi urmărit în justiţie ca orice cetăţean;

d) hotărârea Camerei de ridicare a imunităţii parlamentare nu înseamnă condamnarea parlamentarului, ci doar permite luarea de către Justiţie a măsurilor percheziţiei, reţinerii sau arestării. Ridicarea imunităţii parlamentare nu transformă prezumţia de nevinovăţie într-una de vinovăţie.;

e) inviolabilitatea parlamentară este temporară, adică nu înlătură posibilitatea antrenării răspunderii penală a parlamentarului, ci doar amână momentul luării măsurilor privative de libertate;

f) inviolabilitatea parlamentară asigură integritatea fizică a reprezentanţei naţionale.

Procedura ridicării imunităţii parlamentare cu o majoritate absolută sau calificată este neconstituţională. Constituţia României prevede în mod expres faptul că “Legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră“ (art.76 alin.2). În consecinţă, potrivit opiniei profesorului T. Drăganu, prevederile Regulamentelui Senatului de ridicare a imunităţii parlamentare cu o majoritate superioară celei simple sunt neconstituţionale.

3.2.4. Indemnizaţiile parlamentare

În vederea asigurării independenţei financiare a deputaţilor şi senatorilor, aceştia
beneficiază de indemnizaţie lunară, precum şi de alte drepturi şi facilităţi. În vederea exercitării mandatului în circumscripţii electorale, parlamentarii beneficiază lunar de o sumă forfetară egală cu indemnizaţia lunară brută.


Unitatea 2. Actele parlamentului. Procedura legislativa.

Obiective: Prezentarea actelor juridice care pot fi emise de Parlament si analizarea
procedurii efective de adoptare a acestora- urmarirea pas cu pas a etapelor prin care
trece o propunere legilativa sau un proiect de lege pana la trimiterea spre promulgare.

Concepte cheie: legi, hotarari, motiuni, initiativa legislativa, Consiliu Legislativ,
rapoarte, avize, amendamente, dezbatere generala/pe articole, cvorum de sedinta,
cvorum de vot, Camera decizionala, reexaminare, promulgare, procedura de urgenta.


I. ACTELE PARLAMENTULUI

Sediul materiei cu privire la categoriile de acte juridice adoptate de Parlament este, în principal, art. 67 din Constituţie. Potrivit acestui articol, Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor.

I.1. Legea

Prin lege se înţelege actul adoptat de Parlament sub forma legii şi promulgat de Preşedintele României. Parlamentul României, potrivit art.76 din Constituţie, adoptă trei categorii de legi: constituţionale, organice şi ordinare.

Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.

Legile organice sunt legile adoptate de Parlament în domeniile prevăzute de art.73 alin.3, precum şi în celelalte domenii pentru care, în Constituţie, se prevede adoptarea de legi organice.

Deosebirile dintre legile constituţionale şi legile organice sunt următoarele:
• legile constituţionale vizează, sub aspectul conţinutului, domenii constituţionale “primare”, în timp ce legile organice vizează “legislaţia constituţională secundară”;
• legile constituţionale se adoptă cu majoritate calificată (2/3 din numărul membrilor fiecărei Camere), fiind definitive numai după aprobarea lor prin referendum, în timp ce legile organice se adoptă cu majoritate absolută (jumătate plus unul din numărul total al membrilor fiecărei Camere).

Legile ordinare vizează, sub aspectul conţinutului, relaţiile sociale care nu sunt
reglementate prin lege constituţională sau organică, iar sub aspect procedural sunt adoptate cu majoritate simplă (votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră).

I.2. Hotărârea este actul uneia din Camerele Parlamentului sau a Camerelor reunite
în şedinţa comună privitoare la activitatea lor, cum ar fi pentru aprobarea regulamentelor, constituirea şi compoziţia organelor de conducere şi de lucru, validarea mandatelor etc.

Hotărârile se deosebesc de legi atât sub aspectul conţinutului, cât şi sub aspectul procedurii de adoptare.

I.3. Moţiunea este un act juridic al Parlamentului – moţiunea de cenzură – sau al Camerelor – moţiunea simplă – prin care se exprimă, după caz, voinţa juridică sau politică a corpurilor legiuitoare într-o anumită problemă de politică internă sau externă. Moţiunea de cenzură va fi tratată în capitolul consacrat raporturilor dintre executiv şi legislativ.


II. PROCEDURA LEGISLATIVĂ

În funcţie de diversitatea actelor normative ce pot fi adoptate de către Parlament se poate distinge între procedura legislativă obişnuită sau ordinară şi procedura legislativă specială.

A. Procedura legislativă obişnuită sau ordinară presupune parcurgerea următoarelor etape:

1. Iniţiativa legislativă;
2. Avizarea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative;
3. Examinarea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative în comisiile parlamentare;
4. Dezbaterea şi votarea proiectului de lege sau a propunerii legislative în plenul Camerei Parlamentului unde a fost depus;
5. Trimiterea proiectului de lege sau a propunerii legislative celeilalte Camere a Parlamentului;
6. Examinarea, dezbaterea şi votarea proiectului de lege sau a propunerii legislative în cea de-a doua Cameră a Parlamentului;
7. Reexaminarea legii;
8. Promulgarea legii;
9. Publicarea legii în Monitorul Oficial.

Medierea şi reexaminarea legii nu sunt etape obligatorii, ci facultative, în funcţie de evoluţia procesului legislativ.

1. Iniţiativa legislativă

Potrivit Constituţiei, iniţiativa legislativă aparţine:
• Guvernului
• deputaţilor
• senatorilor
• cetăţenilor

Iniţiativa legislativă a Guvernului se materializează în proiecte de legi, iar iniţiativa parlamentară şi cetăţenească se materializează în propuneri legislative, dar prezentate în forma cerută pentru proiectele de legi (art.74 alin.4, Constituţie).

În opinia unor autori, distincţia dintre proiecte de legi şi propuneri legislative este superfluă şi nu are nici o semnificaţie juridică din moment ce art.74 (4) al Constituţiei prevede că propunerile legislative pot fi prezentate numai sub forma proiectelor de legi, adică redactate conform cerinţelor tehnico-juridice.

În opinia altor autori, distincţia dintre proiecte de legi şi propuneri legislative se justifică întrucât implică unele deosebiri semnificative în ceea ce priveşte iniţiativa acestora, condiţiile ce trebuie respectate în baza Legii 189/1999 şi limitele cu privire la obiectul propunerilor legislative.

În opinia noastră, se justifică, în special, distincţia dintre iniţiativa legislativă
guvernamentală şi parlamentară, pe de o parte, şi cea cetăţenească, pe de altă parte.
Iniţiativa legislativă cetăţenească presupune îndeplinirea unor condiţii speciale ce nu sunt solicitate în cazul iniţiativei guvernamentale şi parlamentare: număr de semnături, publicitatea, limite şi control de constituţionalitate din oficiu.

a) Iniţiativa legislativă guvernamentală

În majoritatea sistemelor democratice Guvernul este principalul subiect al iniţiativei legislative. Explicaţia preponderenţei iniţiativei guvernamentale este simplă: Guvernul trebuie să-şi pună în aplicare programul de guvernare acceptat de către Parlament. Înainte de sesizarea forului legislativ, Guvernul, în şedinţă, trebuie să adopte proiectul de lege pe baza textului propus şi a avizelor primite de la organismele abilitate să-şi exprime punctul de vedere.

Dispozitiile art.74 al.5 obligă Guvernul să se adreseze cu proiectul de lege acelei
Camere care are competenţa de a examina prima dată proiectul de lege, potrivit noii
partajări a atribuţiilor Camerelor. Principiul de bază este acela al sesizării primare a Camerei nedecisive.

b) Iniţiativa legislativă parlamentară

În temeiul art.74 din Constituţie, deputaţii şi senatorii pot avea iniţiativă legislativă prin depunerea unei propuneri legislative la Camerele Parlamentului.

Iniţiativa legislativă parlamentară prezintă următoarele condiţionări:

• propunerea legislativă poate fi semnată fie de un singur parlamentar, fie de mai mulţi parlamentari. Este posibil ca o propunere legislativă să fie semnată atât de deputaţi cât şi de senatori;

• propunerea legislativă trebuie să fie prezentată numai în forma cerută pentru proiectele de legi, adică cu respectarea exigenţelor cerute pentru redactarea unui proiect de lege;

• propunerile legislative formulate de deputaţi sau senatori se depun mai intai la Camera competenta sa le adopte, ca prima Camera sesizata;

• în cazul în care o propunere legislativă formulată de parlamentari implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat este obligatorie solicitarea unei informări de la Guvern sau de la celelalte organe ale administraţiei publice (art.111 alin.1 din Constituţie). Guvernul trebuie să-şi exprime punctul de vedere ca organ colectiv şi solidar şi, în consecinţă, simpla prezenţă la dezbateri a unui membru al Guvernului sau chiar intervenţia acestuia în dezbateri nu satisface exigenţele art.111 alin.1 din Constituţie.

c) Iniţiativa legislativă cetăţenească

Iniţiativa legislativă cetăţenească se poate concretiza într-o propunere legislativă sub rezerva îndeplinirii cumulative a mai multor condiţii precizate expres în art.74 din Constituţie.

Condiţii:
• iniţiativa legislativă cetăţenească trebuie să fie susţinută de cel puţin 100.000 cetăţeni cu drept de vot, provenind din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare dintre aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti să se înregistreze cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative;

Condiţia dispersiei teritoriale este îndeplinită şi dacă, în cel puţin un sfert din judeţele tării, sunt 5.000 de semnături în fiecare judeţ, diferenţa de semnături până la limita minimă de 100.000 putându-se realiza, indiferent de numărul acestora, din oricare dintre celelalte judeţe.

• iniţiativa legislativă cetăţenească nu poate avea ca obiect probleme fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia si graţierea;

• iniţiativa legislativă a cetăţenilor este supusă din oficiu verificării Curţii Constituţionale.

Modalităţile concrete prin care se exercită iniţiativa legislativă cetăţenească sunt stabilite prin Legea nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni. Necesitatea unui asemenea act normativ rezultă, implicit, din prevederile art.144 lit.h) în baza cărora Curtea Constituţională verifică îndeplinirea condiţiilor pentru exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni. În afara unui asemenea act normativ, Curtea Constituţională nu are cum să verifice condiţiile exercitării iniţiativei legislative cetăţeneşti.

Legea privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni stabileşte următoarea procedură în vederea exercitării iniţiativei legislative populare:

• promovarea iniţiativei legislative cetăţeneşti se face de către un comitet de iniţiativă alcătuit din cel puţin 10 cetăţeni cu drept de vot. Constituirea comitetului de iniţiativă se face printr-o declaraţie autentică la un notar public. Din comitetul de iniţiativă nu pot face parte persoanele alese în funcţie prin vot universal, membrii Guvernului, persoanele numite în funcţie de către primul ministru sau cele care nu pot face parte, potrivit legii, din partide politice. Prin stabilirea acestor interdicţii se doreşte conservarea dreptului societăţii civile de a se exprima şi raporta la societatea politică. Alţi autori explică regimul interdicţiilor prin faptul că iniţiativa legislativă populară este un drept constituţional recunoscut opoziţiei extraparlamentare;

• propunerea legislativă se întocmeşte în forma cerută pentru proiectele de legi şi este semnată de toţi membrii comitetului de iniţiativă;

• propunerea legislativă se avizează de Consiliul Legislativ şi se publică în Monitorul Oficial, partea I. În termen de 3 luni de la data publicării propunerii legislative, comitetul de iniţiativă trebuie să asigure înregistrarea acesteia la una dintre Camerele Parlamentului, sub rezerva reluării întregii proceduri, dacă termenul nu este respectat;

• semnarea propunerii legislative de către cetăţeni şi atestarea de către primarul localităţii a calităţii de cetăţean cu drept de vot şi a domiciliului susţinătorului;

• înregistrarea propunerii legislative la Camerele Parlamentului în termen de 3 luni de la data publicării acesteia în Monitorul Oficial, sub rezerva reluării întregii proceduri dacă termenul nu este respectat;

• verificarea, din oficiu, de către Curtea Constituţională a constituţionalităţii propunerii legislative, la sesizarea preşedintelui Camerei Parlamentului la care sa înregistrat iniţiativa. Curtea Constituţională trebuie să se pronunţe în termen de 60 de zile de la sesizare;

• după primirea hotărârii Curţii Constituţionale, Camera Parlamentului sesizată cu propunerea legislativă începe procedura legislativă de legiferare.

2. Avizarea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative

Înainte de a fi supuse Parlamentului spre dezbatere, proiectele de legi şi propunerile legislative trebuie să fie avizate, în mod obligatoriu, de către Consiliul Legislativ şi, în unele situaţii, de către Consiliul Economic şi Social.

Avizul Consiliului Legislativ

Consiliul Legislativ este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care
avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii şi ţine evidenţa oficială a legislaţiei României.

Consiliul Legislativ este alcătuit din Secţia de drept public, Secţia de drept privat şi Secţia de evidenţă oficială a legislaţiei şi documentare. Consiliul legislativ este condus de preşedintele consiliului, iar fiecare secţie de un preşedinte de secţie.

Consiliul Legislativ are următoarele atribuţii:
a) analizează şi avizează proiectele de legi, propunerile legislative şi proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului, în vederea supunerii
lor spre legiferare sau adoptare, după caz;

b) analizează şi avizează, la cererea preşedintelui comisiei parlamentare sesizate în
fond, amendamentele supuse dezbaterii comisiei şi proiectele de legi sau
propunerile legislative primite de comisie după adoptarea lor de câtre una dintre
Camerele Parlamentului;

c) realizează nemijlocit sau coordonează, din dispoziţia Camerei Deputaţilor sau a
Senatului, elaborarea unor proiecte de coduri sau de alte legi de complexitate
deosebită;

d) elaborează, din dispoziţia Camerei Deputaţilor sau a Senatului ori din proprie
iniţiativă, studii pentru sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei şi face, pe aceasta bază, propuneri Parlamentului şi, după caz, Guvernului;

e) examinează conformitatea legislaţiei cu prevederile şi principiile Constituţiei si
sesizează birourile permanente ale Camerelor Parlamentului şi, după caz, Guvernul
asupra cazurilor de neconstituţionalitate constatate; prezintă, în cel mult 12 luni de la înfiinţare, propuneri pentru punerea de acord a legislaţiei anterioare Constituţiei cu prevederile şi principiile acesteia;

f) ţine evidenţa oficială a legislaţiei şi organizează informatizarea sistemului de
evidenţă;

g) coordonează elaborarea şi editarea de repertorii legislative, culegeri de acte
normative în limba română şi în alte limbi şi avizează, în vederea publicării, sub
aspectul concordanţei cu evidenţa oficială a legislaţiei, culegerile elaborate de alte autorităţi sau persoane fizice ori juridice;

h) păstrează câte un exemplar din originalele legilor adoptate şi ale decretelor de
promulgare a acestora.

Consiliul Legislativ prezintă anual Parlamentului raportul asupra activităţii sale. Sub aspectul naturii sale, Consiliul Legislativ este o autoritate administrativă autonomă şi nu face parte din puterea executivă, legislativă sau judecătorească.

Avizul Consiliului Legislativ asupra proiectelor de legi şi a propunerilor legislative are ca obiect:

a) concordanţa cu Constituţia a reglementării propuse, precum şi natura legii;

b) înlăturarea contradicţiilor sau necorelărilor dintre prevederile proiectului de lege sau ale propunerii legislative şi asigurarea caracterului complet al acestora, respectarea normelor de tehnică legislativă;

c) prezentarea implicaţiilor noii reglementări asupra legislaţiei în vigoare, prin identificarea dispoziţiilor legale care, având acelaşi obiect de reglementare, urmează să fie abrogate, modificate sau unificate, precum şi prin evitarea reglementării unor aspecte identice în acte normative diferite.

Avizul Consiliului Legislativ are un caracter consultativ, fiind obligatoriu de solicitat de către organul emitent al actelor normative, dar fără obligaţia acestuia de a se conforma conţinutului avizului.

3. Examinarea în comisiile permanente a proiectului de lege sau a propunerilor legislative

Comisiile permanente ale Camerelor examinează proiectele de lege, propunerile
legislative şi amendamentele formulate în vederea elaborării rapoartelor şi avizelor cerute de regulamentele Camerelor.

Biroul permanent trimite proiectul de lege sau propunerea legislativă comisiei
permanente sesizate în fond, adică acelei comisii în competenţa căreia intră materia
reglementată prin proiectul de lege sau propunerea legislativă.

De exemplu, proiectul de lege privind graţierea unor pedepse este trimis de către Biroul permanent comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi.

Biroul permanent poate sesiza şi alte comisii pentru a-şi da avizul cu privire la proiectul de lege sau propunerea legislativă.


Conflictele de competenţă. Conflicte pozitive şi conflicte negative de competenţă

În cazul în care o comisie permanentă, alta decât cea sesizată de Biroul permanent,
apreciază că un proiect de lege sau o propunere legislativă este (şi) de competenţa acesteia va sesiza Biroul permanent. În caz de refuz din partea Biroului permanent, Camera hotărăşte prin vot. În cazul în care una sau mai multe comisii sesizate în fond îşi declină competenţa în favoarea altor comisii, Biroul permanent va hotărî cărei comisii îi revine competenţa de a examina în fond proiectul de lege sau propunerea legislativă. În cazul în care cererile formulate de către comisii nu sunt acceptate, plenul Camerei hotărăşte prin vot.

Biroul permanent stabileşte un termen înăuntrul căruia comisia permanentă trebuie să-şi depună raportul. Termenele stabilite de biroul permanent nu pot fi mai mici de 14 zile sau mai mari de 60 de zile la Camera Deputaţilor (art.67 din Regulamentul Camerei Deputaţilor) sau mai scurte de 10 zile calendaristice la Senat (art.85 alin.8 din Regulamentul Senatului).

Comisia permanentă sesizată în fond stabileşte un termen în care să-i fie remise avizul sau avizele celorlalte comisii care examinează proiectul sau propunerea legislativă. În cazul în care termenele nu sunt respectate, comisia sesizată în fond poate redacta raportul fără a mai aştepta avizul sau avizele respective (art.64 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art.62 din Regulamentul Senatului).

Deputaţii şi senatorii pot prezenta amendamente la orice proiect de lege sau propunere legislativă. La Camera Deputaţilor amendamentele pot fi depuse la comisia sesizată în fond până la împlinirea unui termen de 5 zile înainte de data stabilită pentru depunerea raportului (art.93 alin.1 din Regulamentul Camerei Deputaţilor). La Senat termenul de depunere a amendamentelor se stabileşte de către Biroul permanent şi nu poate fi mai mic de 10 zile calendaristice pentru procedura obişnuită şi de 5 zile pentru procedura de urgenţă (art.85 din Regulamentul Senatului). În cazul amendamentelor care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat se solicită punctul de vedere al Guvernului. În Camera Deputaţilor, amendamentele la care, în termen de 5 zile de la primire, Guvernul nu se opune se consideră acceptate (art.93 alin.7 din Regulamentul Camerei Deputaţilor). La Senat, în cazul în care Guvernul nu transmite un punct de vedere până la data stabilită de comisie, se consideră că amendamentul a fost acceptat (art.91 din Regulamentul Senatului).

Comisia permanentă, după examinarea proiectului de lege sau a propunerii legislative, întocmeşte un raport prin care se propune motivat una din următoarele soluţii:
• admiterea fără modificări a proiectului de lege sau a propunerii legislative;
• admiterea cu modificări a proiectului de lege sau a propunerii legislative;
• respingerea proiectului de lege sau a propunerii legislative.

De asemenea, raportul comisiei sesizate în fond va face referiri la toate avizele formulate de către celelalte comisii care au examinat proiectul de lege sau propunerea legislativă, la toate amendamentele primite, la avizul Consiliului Legislativ precum şi la avizul Consiliului Economic şi Social, dacă a fost cazul.

În cazul în care o comisie permanentă este sesizată cu mai multe proiecte de lege sau propuneri legislative care au acelaşi obiect de reglementare se va întocmi un singur raport.

Raportul comisiei permanente sesizate în fond se înaintează Biroului permanent şi va fi difuzat parlamentarilor, Guvernului şi iniţiatorilor cu cel puţin 3 zile lucrătoare înainte de data dezbaterii în plen la Senat (art.89 alin.2 din Regulamentul Senatului) şi cu cel puţin 8 zile înainte de data stabilită pentru dezbaterea proiectului sau propunerii legislative în plenul Camerei (art.67 alin.2 din Regulamentul Camerei Deputaţilor).

Este de menţionat faptul că punctul de vedere exprimat în raport de către comisia
permanentă sesizată în fond nu este obligatoriu nici pentru iniţiator nici pentru parlament. Asupra proiectului hotărăşte numai Parlamentul afară de cazul în care iniţiatorul îşi retrage proiectul sau propunerea legislativă, în condiţiile prevăzute de lege58.

4. Dezbaterea şi votarea proiectului de lege sau a propunerii legislative în plenul
primei Camere sesizate

Potrivit Constituţiei, proiectele de lege şi propunerile legislative se discută şi se adoptă mai întâi în prima Camera sesizata urmand a fi trimise celeilalte Camere care va decide definitiv. Altfel spus, cea de-a doua Camera care dezbat si adopta proiectul de lege sau propunerea legislativa are cuvantul decisiv, procedura anterioara a medierii fiind desfiintata prin revizuirea Constitutiei.

In esenta, Senatul este Camera decizionala in privinta proiectelor de lege sau a propunerilor legislative pentru ratificarea tratatelor sau altor acoduri internationale si a masurilor legislative ce rezulta din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum si in privinta proiectelor de legi organice care vizeaza sistemul institutiilor fundamentale ale statului (de exemplu, organizarea serviciilor publice de radio si de televiziune, organizarea si functionarea institutiei Avocatului Poporului, organizarea si functionarea Guvernului, compunerea si functionarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, etc.). Celelalte proiecte de legi sau propuneri legislative sunt de competenta decizionala a Camerei Deputatilor (celelalte legi organice care nu sunt de competenta decizionala a Senatului si toate legile ordinare).

Prima Camera sesizata se pronunta in termen de 45 de zile. Pentru coduri si alte legi
de complexitate deosebita termenul este de 60 de zile. In cazul depasirii acestor termene se considera ca proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate.

Dezbaterea şi votarea proiectului de lege sau a propunerii legislative în plenul
Camerei cunoaşte trei sub etape:

a) Dezbaterea generală a proiectului de lege sau a propunerii legislative.

Dezbatere generală este acea fază a procesului legislativ în care se realizează de către grupurile parlamentare motivarea politică a proiectului de lege sau a propunerii legislative.

Dezbaterea generală este precedată de prezentarea de către iniţiator a motivelor care au condus la promovarea proiectului şi de prezentarea raportului comisiei permanente de către preşedintele comisiei sau de către un raportor desemnat de comisie.

În vederea dezbaterii generale fiecare grup parlamentar îşi desemnează un singur reprezentant. În cazuri justificate, la cererea oricărui senator, Senatul poate aproba, cu votul deschis al majorităţii senatorilor prezenţi, să li se dea cuvântul la dezbaterile generale şi altor senatori din cadrul aceloraşi grupuri parlamentare (art.93 alin.2 din Regulamentul Senatului). În Regulamentul Camerei Deputaţilor nu se regăseşte o prevedere similară cu privire posibilitatea altor deputaţi de a interveni în faza dezbaterilor generale.

În faza dezbaterii generale a proiectului sau a propunerii legislative nu pot fi propuse amendamente, dar se poate face referire la amendamentele admise sau respinse de către comisia permanentă sesizată în fond.

Înainte de încheierea dezbaterii generale, iniţiatorul proiectului sau al propunerii legislative are dreptul să ia cuvântul (art.96 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art.94, teza I din Regulamentul Senatului). Acelaşi drept îl are şi raportorul comisiei sesizate în fond (ipoteză prevăzută doar în Regulamentul Senatului, art.94, teza II).

Dacă prin raportul comisiei sesizate în fond se propune respingerea proiectului sau a
propunerii legislative, după încheierea dezbaterii generale, preşedintele cere Camerei să se pronunţe prin vot. În Regulamentul Senatului mai este reglementată o ipoteză, inexistentă în Regulamentul Camerei Deputaţilor: dacă prin raportul comisiei se propune dezbaterea şi adoptarea proiectului de lege, iar în dezbaterile generale se cere respingerea proiectului de lege, după încheierea acestora cererea de respingere se supune votului Senatului (art.96 alin.2 din Regulamentul Senatului).

b) Dezbaterea pe articole a proiectului de lege sau a propunerii legislative.

Dezbaterea pe articole are rolul de a observa dacă intenţiile iniţiatorului corespund cu cele ale legiuitorului, dacă voinţa celui care stă în spatele proiectului de lege coincide cu voinţa legiuitorului.

Procedura dezbaterii pe articole a proiectului de lege sau a propunerii legislative a fost accelerată prin modificările aduse Regulamentelor celor două Camere în ianuarie 2001. Potrivit noii proceduri, Camerele Parlamentului trec la dezbaterea pe articole a proiectului de lege sau a propunerii legislative numai în cazul în care în raportul comisiei sesizate în fond există amendamente admise sau respinse. În consecinţă, se supun dezbaterii şi votului numai articolele la care s-au făcut amendamente. Dacă în raportul comisiei sesizate în fond nu există amendamente admise sau respinse se trece direct la votul final asupra proiectului de lege sau a propunerii legislative, după parcurgerea fazei dezbaterii generale (art.97 din Regulamentul Senatului şi art.104 din Regulamentul Camerei Deputaţilor).

Discutarea articolelor începe cu amendamentele.

În plenul Camerelor Parlamentului nu pot fi depuse amendamente de fond, ci pot fi
dezbătute doar amendamentele – admise sau respinse – depuse la comisia permanentă
sesizată în fond şi care figurează în raportul elaborat de către această comisie.

Regulamentul Camerei Deputaţilor permite discutarea şi a amendamentelor care nu
figurează în raportul comisiei, dar au fost depuse în conformitate cu prevederile
regulamentului (art.101 alin.2 din Regulamentul Camerei Deputaţilor). În plenul
Camerelor se pot formula doar amendamente de corelare tehnico-legislativă, gramaticale sau lingvistice.

În cazul în care dezbaterea amendamentelor relevă consecinţe importante asupra
proiectului de lege sau propunerii legislative textele respective pot fi trimise comisiei permanente sesizate în fond în vederea redactării unui raport suplimentar. Din această perspectivă, reglementarea conţinută în Regulamentul Senatului este superioară celei existente în Regulamentul Camerei Deputaţilor, în sensul că numai Plenul – nu şi Preşedintele – este suveran în a decide retrimiterea la comisie a unor texte legislative controversate.

Art.100. – Dacă din dezbaterile desfăşurate în condiţiile art.97 rezultă necesitatea
reexaminării de către comisia sesizată în fond a unor texte, plenul poate decide prin vot deschis, cu votul majorităţii senatorilor prezenţi, suspendarea dezbaterilor şi trimiterea spre reexaminare a textelor în discuţie, comisia pronunţându-se de urgenţă prin raport suplimentar. (Regulamentul Senatului);

Art.102 – Când dezbaterea amendamentelor relevă consecinţe importante asupra
proiectului sau propunerii legislative, preşedintele Camerei Deputaţilor poate trimite textele în discuţie comisiei sesizate în fond. În acest caz, autorii amendamentelor au dreptul să fie ascultaţi în cadrul comisiei. Acelaşi drept îl au şi reprezentanţii Guvernului.

Textele articolelor şi amendamentelor se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor sau
senatorilor prezenţi.

c) Votul final asupra proiectului de lege sau propunerii legislative.

Potrivit Constituţiei, Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni în prezenţa majorităţii membrilor.

Diferenţa dintre cvorumul de şedinţă şi cvorumul de vot.

Prin cvorum de şedinţă vom înţelege numărul minim de parlamentari care se cere a fi prezent la lucrările unei Camere pentru ca acestea să se desfăşoare în condiţii legale. La Camera Deputaţilor nu există cvorum de şedinţă, adică o şedinţă a Camerei, în care nu se supune la votul final adoptarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative, a unei hotărâri sau moţiuni, se poate desfăşura indiferent de numărul deputaţilor prezenţi în sală.

Prin cvorum de vot vom înţelege numărul minim de parlamentari care se cere a fi prezent la lucrările unei Camere pentru a se putea supune la votul final un proiect de lege sau o propunere legislativă, o hotărâre sau o moţiune. Cvorumul de vot este de jumătate plus unu din numărul total al membrilor fiecărei Camere. Până la modificarea Regulamentelor Camerelor din 2001, cvorumul de şedinţă era acelaşi cu cvorumul de vot. Modificarea a fost impusă de considerente ce au ţinut de fluenţa procesului legislativ. Totuşi, inexistenţa oricărui cvorum de şedinţă (cazul Camerei Deputaţilor) conduce la diminuarea laturii calitative a procesului legislativ. Credem că se impune şi în cazul Camerei Deputaţilor impunerea unui cvorum de şedinţă de cel puţin jumătate plus unu din numărul total al membrilor Camerei.

Verificarea cvorumului de vot se poate dispune, imediat înaintea votării, de către
Preşedintele Camerei, din proprie iniţiativă sau la cererea liderului unui grup parlamentar.

Diferenţa dintre cvorumul de vot şi majoritatea cerută ce Constituţie pentru
adoptarea actelor Parlamentului.

Cvorumul de vot nu trebuie să fie confundat cu majoritatea cerută de legea
fundamentală pentru adoptarea unei legi, hotărâri sau moţiuni. Tipurile de majorităţi cu care se adoptă actele Parlamentului sunt următoarele:

– majoritatea simplă sau relativă: presupune votul a cel puţin jumătate plus unu
din numărul membrilor prezenţi în fiecare Cameră sau în Camere reunite;

– majoritatea absolută: presupune votul a cel puţin jumătate plus unu din numărul
total al membrilor unei Camere sau ai Camerelor reunite;

– majoritatea calificată : presupune votul a cel puţin două treimi sau trei pătrimi
din numărul total al membrilor unei Camere sau al Camerelor reunite.

Un proiect de lege sau o propunere legislativă, în funcţie de natura constituţională,
organică sau ordinară, se adoptă, în condiţiile existenţei cvorumului de vot, cu
următoarele tipuri de majorităţi:

– legile constituţionale se adoptă cu majoritate calificată
– legile organice se adoptă cu majoritate absolută
– legile ordinare se adoptă cu majoritate simplă sau relativă.

În cazul procedurii legislative ordinare sau obişnuite, votul final asupra proiectului de lege sau propunerii legislative, în condiţiile existenţei cvorumului de vot, vizează ansamblul reglementării. Proiectele de lege şi propunerile legislative supuse votului final se adoptă cu majoritate simplă sau absolută în funcţie de caracterul ordinar sau organic al legilor.

5. Trimiterea proiectului de lege sau a propunerii legislative Camerei decizionale.

Proiectele de lege sau propunerile legislative adoptate de prima Camera se trimit celeilalte Camere a Parlamentului (Camera decizionala), sub semnătura Preşedintelui. Guvernul va fi informat despre aceasta.

6. Examinarea, dezbaterea şi votarea proiectului de lege sau a propunerii
legislative în Camera decizionala.

Ca o consecinţă a bicameralismului specific sistemului nostru parlamentar, proiectul de lege sau propunerea legislativă trebuie să parcurgă în cea de-a doua Cameră aceeaşi procedură desfăşurată în prima Cameră sesizată.

7. Reexaminarea legii

Această procedură nu are un caracter obligatoriu. Procedura reexaminării legii poate
interveni în următoarele cazuri:

a) Preşedintele României solicită Parlamentului reexaminarea legii;

b) Sesizarea Curţii Constituţionale de către subiectele prevăzute de Constituţie.

a. Reexaminarea legii la cererea Preşedintelui. Potrivit Constituţiei, înainte de promulgare, Preşedintele României poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii (art.77 alin.2). Reexaminarea legii va avea loc în cel mult 30 de zile de la primirea cererii (art.125 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art.141 din Regulamentul Senatului). Preşedintele poate cere reexaminarea legii pentru orice motiv: neoportunitate, greşeli de tehnică legislativă, neconstituţionalitate etc. Cererea Preşedintelui de reexaminare a legii, exprimată prin intermediul unui mesaj, se supune dezbaterii parlamentare din ambele Camere potrivit procedurii legislative obişnuite.

Parlamentul poate accepta solicitarea Preşedintelui sau o poate respinge prin readoptarea legii cu aceeaşi majoritate cu care a fost adoptată iniţial. Dacă obiecţia Preşedintelui, privind legea în ansamblul ei, este acceptată de Parlament şi acesta procedează la o nouă reglementare, diferită atât de conţinutul iniţial al legii, cât şi de obiecţia formulată, procedura legislativă trebuie să parcurgă din nou toate fazele prevăzute de Constituţie, aşa încât va curge iarăşi un termen de 20 de zile pentru promulgare şi Preşedintele va putea să ceară reexaminarea acestei legi.

b. Sesizarea Curţii Constituţionale. Sesizarea Curţii, înainte de promulgare, se poate face de către următoarele subiecte de drept:
• Preşedintele României;
• unul dintre preşedinţii celor două Camere;
• Inalta Curte de Casatie si Justiţie;
• Avocatul Poporului;
• Guvernul;
• un număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.

În vederea exercitării dreptului de a sesiza Curtea Constituţională cu privire la neconstituţionalitatea unei legi adoptate de către Parlament, cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, se comunică Guvernului, Inaltei Curti de Casatie si Justiţie, Avocatului Poporului şi se depune la secretarii Camerelor Parlamentului în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale.

În cazul în care Curtea Constituţională constată, printr-o decizie, neconstituţionalitatea legii, fie în parte, fie în întregul său, aceasta se trimite spre reexaminare Parlamentului. Parlamentul este obligat sa reexamineze dispozitiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curtii Constitutionale.

8. Promulgarea legii.

Promulgarea este actul prin care şeful de stat autentifică textul legii, altfel spus constată şi atestă regularitatea adoptării sale. Promulgarea diferă de sancţionarea legii prin care, în anumite regimuri monarhice, regele se poate opune aplicării legii. Potrivit Constituţiei, promulgarea legii se face de către Preşedintele României în termen de cel mult de 20 de zile de la primire. Termenul de promulgare este de 10 zile în cazul în care Preşedintele României a solicitat reexaminarea legii sau în cazul în care a fost sesizată Curtea Constituţională cu privire la neconstituţionalitatea legii sau a unor prevederi ale acesteia. Noul termen de 10 zile în vederea promulgării se calculează în raport cu următoarele momente:

a) primirea legii de către Preşedinte ca urmare a reexaminării acesteia, fie ca o consecinţă a admiterii de către Curtea Constituţională unei obiecţii de neconstituţionalitate, fie ca urmare a cererii Preşedintelui României de reexaminare a legii;

b) primirea de către Preşedinte a deciziei Curţii Constituţionale prin care a fost respinsă obiecţia de neconstituţionalitate cu privire la legea ce a făcut obiectul sesizării Curţii Constituţionale.

Termenul de 20 de zile în vederea promulgării este de decădere şi, în consecinţă, după expirarea acestuia, Preşedintele nu mai poate solicita reexaminarea legii sau sesiza Curtea Constituţională, legea intrând în vigoare în lipsa promulgării. Legile constituţionale nu se promulgă de către Preşedintele Românei, acestea intră în vigoare în urma aprobării lor prin referendum.

9. Publicarea legii în „Monitorul Oficial al României”.

Legea se publica in Monitorul Oficial al Romaniei si intra in vigoare la 3 zile de la
data publicarii sau la o alta data prevazuta in textul ei. Publicarea legii semnifică forma oficială de aducere la cunoştinţă publică a legii adoptate.

Evidenţa şi păstrarea originalelor tuturor proiectelor de lege adoptate atât de Senat, cât şi de Camera Deputaţilor, a legilor promulgate de Preşedintele României, precum şi a formelor proiectelor de lege şi propunerilor legislative, în redactarea iniţială, cu care a fost sesizat Parlamentul se fac de către Camera Deputaţilor.

Camera Deputaţilor face, de asemenea, şi numerotarea legilor adoptate de Parlament, în ordinea promulgării lor, trimiţându-le spre publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I.

B. Proceduri legislative speciale

Legea fundamentală şi Regulamentele Camerelor reglementează următoarele proceduri
legislative speciale:
1. Procedura revizuirii Constituţiei României
2. Procedura adoptării unui proiect de lege prin angajarea răspunderii asupra Guvernului
3. Procedura de urgenţă
4. Procedura de adoptare a legilor bugetare.

Întrucât primele două proceduri legislative speciale au fost tratate în alte capitole, în cele ce urmează vom aborda procedura de urgenţă şi procedura de adoptare a legilor bugetare.

a) Procedura de urgenţă.

Procedura de urgenţă este o procedură accelerată de adoptare a legilor şi este impusă de dinamica fluctuantă a procesului legislativ.

Enunţată la nivel de principiu în textul Constituţiei (art.76 alin.3), exigenţele procedurii de urgenţă sunt detaliate în Regulamentele Camerelor:

1. Iniţiativa procedurii de urgenţă aparţine Guvernului şi fiecărei Camere a Parlamentului.

În Camerele Parlamentului solicitarea procedurii de urgenţă aparţine biroului permanent, grupurilor parlamentare sau comisiilor permanente.

2. Procedura de urgenţă poate fi solicitată atât cu privire la proiectele de lege cât şi la propunerile legislative;

3. Aprobarea procedurii de urgenţă aparţine Plenului Senatului, cu votul majorităţii senatorilor prezenţi, respectiv Comitetului ordinii de zi, la Camera Deputaţilor;

4. Ordonanţele de urgenţă se supun de drept aprobării Camerelor în procedură de urgenţă. În Camera Deputaţilor, proiectele de lege referitoare la armonizarea legislaţiei României cu cea a Uniunii Europene şi Consiliului Europei se supun de drept în procedură de urgenţă (art.107 alin.3 din Regulamentul Camerei Deputaţilor);

5. Termenele procedurii de urgenţă sunt mult mai scurte în raport cu cele din procedura legislativă obişnuită. De exemplu, în Regulamentul Camerei Deputaţilor sunt precizate următoarele termene şi particularităţi specifice procedurii de urgenţă:

– un termen de 48 de ore pentru depunerea amendamentelor scrise şi motivate din partea deputaţilor, grupurilor parlamentare sau Guvernului. În acelaşi interval de timp avizul Consiliului Legislativ se trimite comisiei sesizate în fond. Termenul de 48 de ore curge de la aprobarea procedurii de urgenţă;
– comisia permanentă sesizată în fond este obligată să depună raportul în cel mult 3 zile de la sesizare;
– după elaborarea raportului comisiei permanente sesizate în fond, Biroul permanent va înscrie proiectul de lege sau propunerea legislativă cu prioritate în proiectul ordinii de zi;
– dezbaterea în Plenul Camerei a proiectului de lege sau a propunerii legislative nu poate depăşi durata de timp aprobată de Cameră, la propunerea Preşedintelui acesteia, după consultarea biroului comisiei sesizate în fond. După epuizarea timpului aprobat pentru dezbatere, Preşedintele Camerei supune direct votului, fără nici o altă dezbatere, fiecare amendament şi fiecare articol amendat ce figurează în raportul comisiei sesizate în fond.

La Senat, potrivit regulamentului acestuia, termenele procedurii de urgenţă sunt stabilite de către Biroul permanent.

b) Procedura de adoptare a legilor bugetare

Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor. Parlamentul adoptă bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat. Prin legi bugetare vom înţelege legea bugetului de stat şi legea bugetului asigurărilor sociale de stat.

Procedura de adoptare a legilor bugetare prezintă următoarele particularităţi:

1. Guvernul este unicul titular al dreptului de iniţiativă legislativă în materia legilor bugetare. Potrivit art.138 alin.2 din Constituţie, Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului;

2. Dacă în cursul execuţiei bugetare intervine o iniţiativă legislativă care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat este obligatoriu să fie solicitată o informare de la Guvern. Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare;

3. Proiectele de lege privind rectificarea legilor bugetare aparţin numai Guvernului, ca o consecinţă a iniţiativei legislative exclusive a acestuia în această materie;

4. Legile bugetare se dezbat şi adoptă în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului pe baza raportului comun al celor două comisii de buget şi finanţe din
Parlament;

5. Legile bugetare sunt legi ordinare şi se adoptă cu votul majorităţii simple a deputaţilor şi senatorilor prezenţi;

6. Adoptarea legilor bugetare trebuie să fie realizată cu cel puţin trei zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar. În cazul în care nu se respectă acest termen, se aplică în continuare legile bugetare ale anului precedent până la adoptarea noilor bugete;

7. Legile bugetare nu pot face obiectul delegării legislative;

8. Preşedintele României poate solicita reexaminarea legilor bugetare, iar Curtea Constituţională poate fi sesizată cu o obiecţie de neconstituţionalitate de către subiectele expres menţionate în Constituţie. Solicitarea Preşedintelui României de reexaminare a legii se realizează tot în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului. În cazul în care Curtea Constituţională constată neconstituţionalitatea unor prevederi ale legilor bugetare, reexaminarea legii va putea avea loc în în şedinţă comună.


Noutăţile Constituţiei revizuite cu privire la procedura legislativă

1. Iniţiativa legislativă populară poate fi exercitată de către cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot care trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe şi în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative.

În prezent iniţiativa legislativă populară poate fi exercitată de către cel puţin 250.000 de cetăţeni cu drept de vot care trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 10.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative.

2. Eliminarea procedurii medierii din cadrul procesului legislativ. Ultimul cuvânt în adoptarea unei legi îl are cea de-a doua Cameră sesizată, potrivit procedurii stabilite prin textul Constituţiei. În acest sens, se supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, în primă lectură, proiectele de legi şi propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum şi proiectele legilor organice prevăzute la art.31 alin.(5), art.40 alin.(3), art.55 alin.(2), art.58 alin.(3), art.73 alin.(3) lit.e), k), l), n), o), art.79 alin.(2), art.102 alin.(3), art.105 alin.(2), art.117 alin.(3), art.118 alin.(2) şi (3), art.120 alin.(2), art.126 alin.(4) şi (5) şi art.142 alin.(5). În aceste materii, forma finală a legii va fi cea adoptată în cea de-a doua Cameră, adică în Senat.

Celelalte proiecte de legi sau propuneri legislative se supun dezbaterii şi adoptării, în primă lectură, Senatului. Forma finală a legii va fi cea stabilită în Camera Deputaţilor.

3. Prima Cameră sesizată, care realizează prima lectură a legii, trebuie să se pronunţe în termen de 45 de zile. Pentru coduri şi alte legi de complexitate deosebită, termenul este de 60 de zile. Dacă aceste termene sunt depăşite se consideră că proiectul de lege sau propunerea legislativă a fost adoptată.

4. Guvernul îşi exercită dreptul de iniţiativă legislativă prin transmiterea proiectului de lege către Camera competentă să îl adopte în prima lectură.

5. Propunerile legislative se supun dezbaterii mai întâi Camerei competente să le
adopte în primă lectură.

6. Legile intra în vigoare la 3 zile de la publicarea lor în Monitorul Oficial sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor.


Unitatea 3. Modalitati de actiune si control ale legislativului asupra executivului si ale executivului asupra legislativului in sistemul constitutional romanesc

Obiective: Identificarea si analiza mecanismelor de control reciproc intre puterea executiva si puterea legislativa; aprecierea eficientei acestora in vederea asigurarii echilibrului intre puteri. Exemplificarea practica a situatiilor in care au fost puse in functiune aceste instrumente, imaginarea posibilitatilor de perfectionare a functionarii acestora in limitele statului de drept si in contextul unei separatii reale a puterilor.

Concepte cheie: vot de investitura, remaniere guvernamentala, motiune de cenzura,
intrebari, interpelari, angajare a raspunderii guvernamentale, delegare legislativa,
ordonanta de urgenta, mesaj.

I. Modalitati de actiune si control ale legislativului asupra executivului in sistemul constitutional romanesc

Principiul separaţiei puterilor în stat presupune existenţa unui echilibru şi control reciproc între puterile statului. Instituirea unor modalităţi de acţiune şi control ale Legislativului asupra Executivului nu presupune subordonarea puterii executive celei legislative, ci, dimpotrivă, reprezintă echilibrul şi controlul reciproc al puterilor. Echilibrarea raporturilor de putere dintre Legislativ şi Executiv se realizează, din perspectiva Legislativului, prin intermediul următoarelor modalităţi de acţiune şi control prevăzute în Constituţia României şi în Regulamentele Camerelor Parlamentului:
- Acordarea votului de învestitură a Guvernului;
- Moţiunea de cenzură;
- Întrebările şi interpelările;
- Obligaţia Guvernului de a informa Parlamentul;
- Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, program sau declaraţie de politică generală;
- Suspendarea din funcţie a Preşedintelui României;
- Punerea sub acuzare a Preşedintelui României pentru înaltă trădare;
- Solicitarea începerii urmăririi penale împotriva unui membru al Guvernului;
- Ancheta parlamentară.

Puterea legiuitoare, prin intermediul modalităţilor de acţiune şi control menţionate, nu exercită un control nelimitat. Controlul parlamentar se exercită în cadrele prescrise de statul de drept, deci cu respectarea principiului separaţiei autorităţilor publice în exercitarea statală a puterii.

1. Acordarea votului de învestitură.

Acordarea votului de învestitură constituie etapa centrală a procedurii de formare a
Guvernului României. Înţelegerea semnificaţiei votului de învestitură presupune analiza etapelor de formare a Guvernului României.

1.1. Etapele formării Guvernului României.

1.1.1. Desemnarea de către Preşedintele Republicii a unui candidat la funcţia de
prim-ministru.

“Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în
urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament“ (art.103.1, Constituţie)

Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru şi nu
numeşte (în această etapă) primul-ministru. Dacă Preşedintele ar numi primul-ministru, acesta din urmă nu ar mai trebui să primească votul Parlamentului. Or, potrivit Constituţiei, Guvernul şi Programul de guvernare trebuie să obţină votul de învestitură din partea Parlamentului.

Preşedintele României nu are o independenţă totală în desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru. Preşedintele are obligaţia să consulte partidul care deţine majoritatea absolută a locurilor în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, să consulte toate partidele reprezentate în Parlament, indiferent de numărul lor. Dacă Preşedintele ar omite consultarea unui partid parlamentar – indiferent de mărimea lui – el s-ar face vinovat de încălcarea Constituţiei, cu posibilitatea declanşării procedurii de demitere a sa din funcţie.

Preşedintele României poate desemna fie un candidat politic (Victor Ciorbea, 1996, Radu Vasile, 1998, Adrian Năstase, 2000), fie un candidat din afara spectrului politic (Nicolae Văcăroiu, 1992, Isărescu, 1999). Important este ca persoana desemnată să deţină un suport considerabil din partea unor partide politice reprezentate în Parlament. Practica politică din timpul Guvernului Isărescu a demonstrat faptul că un prim-ministru tehnocrat aflat în fruntea unui guvern politic (de coaliţie) nu este eficient din punctul de vedere al deciziei şi eficienţei guvernamentale. Cazul demisiei ministrului apărării naţionale, Victor Babiuc, este elocvent pentru susţinerea afirmaţiei de mai sus.

Este interesant de observat cum va decurge procedura desemnării candidatului la funcţia de prim-ministru atunci când Preşedintele şi majoritatea parlamentară vor avea “culori“ diferite. Urmând probabil practica franceză din perioada coabitării, Preşedintele va desemna drept candidat pe liderul majorităţii parlamentare sau pe un alt candidat susţinut de aceasta.

1.1.2. Solicitarea votului de învestitură.

“Candidatul pentru funcţia de prim-ministru va cere, în termen de 10 zile de la
desemnare votul de încredere al Parlamentului asupra programului şi a întregii liste a Guvernului“ (art.103.2, Constituţie).

Candidatul la funcţia de premier trebuie să întocmească în 10 zile lista Guvernului şi programul de guvernare. Este evident că programul de guvernare trebuie să se bazeze pe programele politice ale partidelor care deţin majoritatea în Parlament.

Fiecare candidat pentru funcţia de ministru, înscris în lista Guvernului, va fi audiat, în şedinţă comună, de către comisiile permanente ale celor două Camere al căror obiect de activitate corespunde sferei de competenţă a viitorului ministru. Comisiile vor întocmi, în urma audierii, un aviz comun consultativ pe care îl vor prezenta candidatului pentru funcţia de prim-ministru. Avizul se dovedeşte util întrucât oferă Primului-ministru un “feed-back“ extrem de preţios în vederea obţinerii votului de învestitură din partea Parlamentului.

1.1.3. Acordarea votului de învestitură de către Parlament.

“Programul şi lista Guvernului se dezbat de Camera Deputaţilor şi de Senat, în
şedinţă comună. Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii
deputaţilor şi senatorilor” (art.103.3, Constituţie)

a) Votul parlamentului are în vedere Programul guvernării, în formă definitivă, şi lista membrilor Guvernului în totalitate. Guvernul se învesteşte în bloc şi se demite în bloc.

b) Parlamentul “aprobă“ sau “acceptă“ programul de guvernare? Dincolo de deosebirile
semantice, consecinţele politice ale utilizării termenilor sunt diferite. Dacă Parlamentul ar “aproba“ programul de guvernare atunci i-ar fi imposibilă demiterea Guvernului prin intermediul unei moţiuni de cenzură. În schimb, “acceptarea“ programului de guvernare, îi permite parlamentului să se desisteze de Guvern, prin intermediul unei moţiuni de cenzură, atunci când liniile politice concretizate în Program nu mai sunt respectate. Această ultimă versiune a fost, de altfel, consacrată şi de Constituţie în art.102.1.

c) Votul de învestitură are semnificaţia “autentificării“ programului de guvernare şi a legitimizării echipei guvernamentale. Votul de învestitură marchează trecerea din sfera competiţiei pentru putere în sfera exercitării puterii politice pe baza valorilor politice propuse de Guvern şi acceptate de Parlament. “Luna de miere“ în relaţiile dintre Parlament şi Guvern a început…

d) Neacordarea votului de încredere are drept consecinţă reluarea de către Preşedintele României a procedurii de formare a guvernului. Textul constituţional nu interzice expres posibilitatea desemnării de către Preşedintele României a aceluiaşi candidat la funcţia de prim-ministru. Spiritul constituţiei, marcat de ideea colaborării dintre puteri, infirmă această opţiune. Totuşi, ipotetic, într-o situaţie de coabitare politică (cu suport diferit la Cotroceni şi în Palatul Parlamentului) Preşedintele ar putea uza de arma desemnării aceluiaşi candidat respins la fotoliul central din Palatul Victoria, în vederea recurgerii la măsura dizolvării Parlamentului. În condiţiile în care corpul electoral ar confirma decizia (opţiunea) Preşedintelui (desemnarea unei majorităţi politice prezidenţiale şi în Parlament), situaţia Executivului, în special a Preşedintelui, s-ar întări considerabil. În ipoteza contrară, poziţia Preşedintelui devine extrem de precară, soluţia demisiei părând a fi singura în consonanţă cu logica democratică.

1.1.4. Numirea Guvernului de către Preşedintele României.

“Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament“ (art.85.1 Constituţia României.)

Potrivit art.104 alin.1 din Constituţie, primul-ministru şi ceilalţi membri ai Guvernului vor depune individual, în faţa Preşedintelui Republicii, jurământul de credinţă, prevăzut de art.82, adică pentru Preşedinte. Data depunerii jurământului marchează data de la care Guvernul, în întregul său, şi fiecare membru în parte îşi exercită mandatul.

Actul de numire din partea Preşedintelui este unul pur formal şi nu are consecinţe juridice în planul relaţiilor dintre Preşedinte şi Guvern. Preşedintele nu poate refuza numirea Guvernului dacă acesta a obţinut votul de încredere din partea Parlamentului. Aşadar, esenţial în procedura de formare şi învestire a Guvernului este votul Parlamentului. Guvernul va răspunde politic doar în faţa Parlamentului care îl poate demite.

2.1.2. Remanierea guvernamentală.

Remanierea guvernamentală reprezintă o modificare a componenţei Guvernului acceptată prin votul de încredere al Parlamentului, una sau mai multe poziţii ministeriale urmând a fi deţinute de către alte persoane decât cele care au figurat pe lista iniţială acceptată de Parlament.

Cine efectuează remanierea guvernamentală?

Potrivit textului constituţional (art.85.2), Preşedintele României revocă şi numeşte la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului. Prin urmare, atât revocarea cât şi numirea în funcţii de miniştri se pot face numai la propunerea primului-ministru.

Schimbarea unor miniştri este un act discreţionar al primului-ministru, dar validarea
acestuia rămâne la latitudinea Preşedintelui României, acesta având posibilitatea să fie de acord cu propunerile premierului sau să nu le sancţioneze.

Realizarea remanierii guvernamentale presupune, aşadar, un acord între primul ministru şi Preşedintele Republicii. Practica politică de realizare a remanierii guvernamentale numai după acordul liderilor coaliţiei guvernamentale (a se vedea cazul demisiei ministrului Victor Babiuc, martie 2000) nu are suport constituţional şi demonstrează ineficienţa unui guvern politic condus de un prim-ministru tehnocrat.

Remanierea guvernamentală este supusă votului Parlamentului dacă prin propunerea
de remaniere se schimbă structura sau compoziţia politică a Guvernului; în această
situaţie remanierea realizată de Preşedintele României poate fi efectuată numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea primului-ministru (art.85 alin.3).

Introducerea acestui alineat nou în cadrul prevederilor art.85, prin revizuirea textului constituţional, este pe deplin justificată deoarece votul de încredere acordat de Parlament odată cu învestirea Guvernului avea ca obiect o anumită structură şi compoziţie politică a acestuia, care pot fi modificate în întregime prin remanieri guvernamentale succesive.

Aşadar, atunci când primul-ministru urmăreşte să modifice structura sau compoziţia
politică a Guvernului (prin reducerea sau lărgirea numărului de ministere, de miniştri ori schimbarea echipei guvernamentale) este firesc să ceară acceptul Parlamentului.

Până la revizuirea Constituţiei, practica politică şi constituţională românească de
după 1991 a fost oscilantă cu privire la remanierile guvernamentale: uneori s-a recurs la votul Parlamentului (remanierea guvernamentală din decembrie 1997), iar alteori a fost ignorat forul legislativ suprem (cazul înlocuirii ministrului de interne, Gavril Dejeu, cu Constantin Dudu Ionescu sau a ministrului de finanţe, Daniel Dăianu, cu Decebal Traian Remeş).

Poate fi schimbat primul-ministru cu ocazia remanierii guvernamentale?

Remanierea guvernamentală nu poate afecta Guvernul în întregul său, ci doar unele portofolii ministeriale. Schimbarea primului-ministru conduce la demiterea întregului Guvern şi la începerea de către Preşedintele României a consultărilor politice în vederea desemnării unui candidat la funcţia de prim-ministru. Primul-ministru îşi pierde calitatea de premier în urma demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului sau a imposibilităţii de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile.

În concluzie, primul-ministru nu poate fi schimbat cu ocazia unei remanieri guvernamentale. Dacă primul-ministru îşi prezintă demisia, atunci cade întregul Guvern şi se deschide procedura formării unui nou Guvern.

Poate Preşedintele României să dispună revocarea primului-ministru?

Deoarece înainte de revizuirea Constituţiei, o asemenea soluţie ar fi fost aparent posibilă şi chiar a condus la un precedent de interpretare abuzivă a textelor constituţionale, noua formulare a art. 107 stipulează în mod expres: “Preşedintele României nu-l poate revoca pe primul ministru”.

Vechea reglementare a art.105 din Constituţie, prevedea că funcţia de membru al Guvernului înceta în caz de revocare. Primul-ministru era membru al Guvernului, prin urmare şi lui i s-ar fi aplicat prevederea menţionată. Revocarea, după părerea noastră, nu se putea aplica primului-ministru întrucât Guvernul României nu putea fi demis din iniţiativa Preşedintelui României, ci numai de către Parlament în urma unei moţiuni de cenzură. Or, revocarea primului-ministru de către Preşedintele României echivala cu demiterea Guvernului, ceea ce contravenea literei şi spiritului Constituţiei noastre, în special articolului 108.1 din Constituţie care menţiona expres faptul că “Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate”.

Nici în Franţa, unde puterile prezidenţiale sunt mult sporite faţă de cele ale Preşedintelui României, Preşedintele nu poate solicita, potrivit Constituţiei, revocarea primului ministru. În practică însă, exceptând situaţiile de coabitare, primul ministru nu este altceva decât “grădinarul grădinii Preşedintelui“ (J. Giquel).

În concluzie, Preşedintele României nu-l putea revoca pe primul-ministru. Fată de
această concluzie, considerăm profund neconstituţională decizia Preşedintelui României de revocare a premierului Radu Vasile, prin Decretul nr. 426 din 13 decembrie 1999. Potrivit Comunicatului Preşedinţiei României din 13.12.1999, “Preşedintele României a constatat că primul-ministru, Radu Vasile, se află în acest moment în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile datorită demisiei majorităţii membrilor Guvernului ceea ce pune Guvernul în imposibilitatea de a funcţiona. În acelaşi timp, Preşedintele României a luat act de faptul că toate partidele din coaliţia guvernamentală care au fost consultate în conformitate cu articolul 102 din Constituţie cu ocazia desemnării domnului Radu Vasile în calitate de Prim-ministru, i-au retras acestuia sprijinul politic. În această situaţie, în baza articolului 106 alin.2 coroborat cu art.105 din Constituţia României, Preşedintele României l-a revocat din funcţie pe domnul Radu Vasile prin Decretul nr. 426 din 13.12.1999. Drept urmare, în baza articolului 106 alin.2 din Constituţia României, Preşedintele României l-a numit, prin Decretul 427 din 13.12.1999, pe dl. Alexandru Athanasiu, ministrul muncii şi protecţiei sociale, în funcţia de prim-ministru interimar pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru până la
formarea noului Guvern”.

Actul revocării Primului-ministru încălca prevederile Constituţiei pentru cel puţin
următoarele motive:

a) Preşedintele României nu putea revoca Primul-ministru, întrucât, aşa cum am arătat, Guvernul, potrivit vechii reglementări a art.108 alin.1. din Constituţie, răspunde politic numai în faţa Parlamentului, nu şi în faţa Preşedintelui Republicii;

b) Premierul Radu Vasile nu se afla în imposibilitatea exercitării atribuţiilor întrucât “imposibilitatea” vizează starea fizică şi nu politică a premierului. În acest sens, în fostul art.109 alin.2 din Constituţie se menţiona faptul că Guvernul este demis dacă primul-ministru este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile.

c) Potrivit fostului art.106 alin.2 din Constituţie, Preşedintele României nu putea revoca primul-ministru atunci când acesta se afla în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile, ci avea doar posibilitatea să desemneze (nu să numească, aşa cum se arată în comunicat) un alt prim-ministru interimar pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor, dar nu mai mult de 45 de zile. De ce nu era posibilă revocarea? Întrucât tot potrivit art.106 alin.2, interimatul, pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor înceta dacă primul-ministru îşi relua activitatea în Guvern. Prin urmare, chiar presupunând prin absurd că premierul Radu Vasile s-ar fi aflat în imposibilitatea exercitării atribuţiilor, totuşi, oricând pe parcursul a 45 de zile (inclusiv în ziua următoare instituirii interimatului) premierul îşi putea relua activitatea în Guvern, determinând încetarea de drept a interimatului funcţiei de
premier, potrivit art.106. alin.2 din Constituţie, înainte de revizuirea ei. Aşadar,
comunicatul Preşedinţiei a utilizat greşit termenii de “revocare” şi de “numire” a
primului ministru interimar.

d) Referirea comunicatului Preşedinţiei la vechiul art.102 din Constituţie era improprie. Potrivit acestui articol, Preşedintele României desemna un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu exista o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament. Dacă Preşedintele României a dorit să invoce acest articol din Constituţie, atunci ar fi trebuit să consulte toate partidele politice reprezentate în parlament, şi nu doar partidele coaliţiei de guvernământ. De altfel, invocarea acestui articol a fost superfluă întrucât acesta viza desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru, şi nu de prim-ministru interimar.

e) Primul-ministru Radu Vasile nu se afla nici în imposibilitatea fizică, nici în
imposibilitatea politică a exercitării atribuţiilor chiar dacă, aşa cum se arata în
comunicatul Preşedinţiei, majoritatea membrilor cabinetului au demisionat. În acest
caz premierul avea la dispoziţie o soluţie constituţională: înlocuirea membrilor
demisionari. Potrivit fostului art.85 alin.2 din Constituţie, în caz de remaniere
guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele revocă şi numeşte, la
propunerea primului-ministru, pe unii membrii ai Guvernului. Existând situaţia de
vacanţă a posturilor guvernamentale, la propunerea primului-ministru, Preşedintele era obligat să revoce şi să numească unii membri ai Guvernului. De ce? Pentru prea
simplul motiv că Guvernul – inclusiv premierul – răspunde politic doar în faţa
Parlamentului, nu şi în faţa Preşedintelui României.

Singura modalitate de demitere a premierului Radu Vasile, în condiţiile refuzului
demisiei din partea acestuia, ar fi fost moţiunea de cenzură. Într-o democraţie
parlamentară, unde Guvernul răspunde în faţa Parlamentului, este firesc ca soarta acestuia să fie decisă în forul reprezentativ suprem întrucât, potrivit art.2 alin.1. din Constituţie, nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu.

Paradoxal, premierul Radu Vasile nu se putea adresa Curţii Constituţionale cu privire
la neconstituţionalitatea revocării sale întrucât Curtea Constituţională nu avea o asemenea atribuţie. Curtea Constituţională se putea pronunţa doar cu privire la existenţa împrejurărilor care justificau interimatul în exercitarea funcţiei prezidenţiale. Totuşi, exista o cale: premierul Radu Vasile să atace în contencios administrativ Decretul Preşedintelui României de revocare a sa din funcţia de prim-ministru.

Această situaţie a subliniat încă o dată oportunitatea introducerii în sistemul
constituţional românesc a moţiunii constructive de neîncredere, după modelul german.
Potrivit acestui model, primul-ministru poate fi demis doar de către Parlament, dar în aceeaşi şedinţă a Parlamentului de demitere a vechiului premier trebuie întrunită şi o majoritate pozitivă pentru desemnarea noului prim-ministru. Aşadar, pentru demiterea unui cabinet nu este suficientă doar o majoritate negativă, ci şi una pozitivă, de desemnare a noului premier. O asemenea prevedere ar trebui corelată, tot după modelul german, cu învestirea de către Parlament doar a primului-ministru, şi nu a întregului Cabinet, sporind astfel autoritatea primului-ministru în raport cu miniştrii săi.

Din punct de vedere practic-politic este aproape imposibilă menţinerea în funcţia de
prim-ministru a unei persoane care a pierdut încrederea Preşedintelui. Refuzul
premierului Radu Vasile de a-şi prezenta demisia, în condiţiile pierderii sprijinului
politic, era contrar cutumelor constituţionale din democraţiile consolidate. Dar refuzul “cutumei” nu a justificat declanşarea unei proceduri neconstituţionale. Soluţia procedurală a moţiunii de cenzură era în consonanţă cu litera şi spiritul Constituţiei României din 1991. În Franţa este la modă practica “demisiei în alb“ semnată de premier cu ocazia numirii sale, Preşedintelui rămânându-i doar sarcina să aleagă momentul “prezentării“ demisiei. “Primul ministru – spunea un fost premier francez – deţine cel mai precar contract de închiriere din Paris “.

În vederea evitării pe viitor a unor astfel de practici neconstituţionale, în procedura de revizuire a Constituţiei s-a considerat oportună introducerea textului al.2 al art.107 care să prevadă în mod expres că primul-ministru nu poate fi subiect al revocării Preşedintelui României. De asemenea, precedentul invocat mai sus a constituit un argument în plus în favoarea instituirii unei noi atribuţii în favoarea Curţii Constituţionale referitoare la soluţionarea conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile statului (art.146 lit.e).

2. Moţiunea de cenzură.

Moţiunea de cenzură este expresia responsabilităţii politice a Guvernului în faţa
Parlamentului. În situaţia admiterii moţiunii de cenzură, activitatea Guvernului încetează în mod forţat.

Având în vedere consecinţele capitale ale moţiunii de cenzură, legiuitorul constituant a reglementat-o amănunţit în art.113 din Constituţie.

Elementele structurale ale moţiunii de cenzură sunt următoarele:

a) Moţiunea de cenzură nu poate fi iniţiată decât colectiv, adică de cel puţin 1/4 din numărul total al deputaţilor şi senatorilor. În concret, moţiunea poate fi iniţiată fie numai de către senatori, fie numai de către deputaţi, fie atât de deputaţi cât şi de senatori, sub rezerva întrunirii unei pătrimi din numărul total al parlamentarilor.

b) Moţiunea de cenzură iniţiată se prezintă birourilor permanente ale Camerelor şi se
comunică Guvernului de către preşedintele Camerei Deputaţilor în ziua în care aceasta
a fost depusă.

c) Moţiunea de cenzură se prezintă în şedinţa comună a celor două Camere în cel mult 5 zile de la data depunerii. În această şedinţă comună, moţiunea de cenzură este
prezentată de către reprezentantul celor care au iniţiat-o, arătându-se motivele care
stau la baza acesteia. Prezentarea moţiunii de cenzură nu este urmată de dezbateri;

d) Moţiunea de cenzură va fi dezbătută în şedinţă comună după 3 zile de la data când a fost prezentată celor două Camere reunite ale Parlamentului. Data şi locul şedinţei
comune se comunică Guvernului de către Preşedintele Camerei Deputaţilor, cu 24 de
ore înainte ca aceasta să aibă loc. Membrii Guvernului participă la această şedinţa
comună a Parlamentului;

e) Moţiunea de cenzură se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor
(majoritate absolută). Se au în vedere doar voturile în favoarea moţiunii, absenteismul fiind în favoarea Guvernului. Votul este secret şi se exprimă prin bile;

f) În cazul admiterii moţiunii de cenzură se emite o hotărâre a Parlamentului privind
adoptarea acesteia, care se semnează de preşedinţii celor două Camere şi se înaintează Preşedintelui României în vederea declanşării procedurii de formare a noului Guvern;

g) În cazul respingerii moţiunii, Guvernul rămâne în funcţie, iar deputaţii şi senatorii care au semnat moţiunea respinsă nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit art.114 din Constituţie. (Moţiunea de cenzură prevăzută de art.114 din Constituţie este “provocată” de Guvern şi prin urmare se justifică posibilitatea deputaţilor şi senatorilor semnatari ai unei moţiuni de cenzură respinse de a mai putea iniţia o moţiune de cenzură în condiţiile art.114 din Constituţie).

h) Moţiunea de cenzură nu poate fi îndreptată împotriva unui singur membru al
Guvernului, ci doar împotriva Guvernului, în totalitatea sa;

i) În urma demiterii Guvernului prin intermediul unei moţiuni de cenzură, Preşedintele României poate desemna acelaşi candidat pentru funcţia de prim-ministru. Prevederea din art.77 al Regulamentului şedinţelor comune care solicită Preşedintelui să desemneze un “alt“ candidat pentru funcţia de prim-ministru este neconstituţională, întrucât vine în contradicţie cu prevederile art.85 alin.1 şi art.103 alin.1 lit.c din Constituţie;

j) Deşi practica politică şi constituţională din România nu a condus, până în prezent, la aprobarea unei moţiuni de cenzură, totuşi, în vederea asigurării continuităţii şi stabilităţii guvernamentale, ar fi utilă şi în sistemul nostru constituţional moţiunea constructivă de neîncredere, după modelul german.

k) Aprobarea unei moţiuni de cenzură semnifică pierderea unui guvern. A pierde un
guvern nu înseamnă a pierde întotdeauna şi puterea politică74.

l) Moţiunile de cenzură iniţiate până acum în România nu au fost depuse, în realitate, pentru a reuşi, ci doar pentru a obliga Guvernul să lanseze o importantă dezbatere politică. În acelaşi timp, depunerea unei moţiuni de cenzură constituie singurul mijloc direct al Opoziţiei de-a impune ordinea de zi a Parlamentului României.

3. Întrebările şi interpelările.

Dată fiind responsabilitatea politică a Guvernului în faţa Parlamentului, deputaţii şi senatorii pot solicita explicaţii de la Guvern cu privire la modalităţile de exercitare a acţiunii guvernamentale.

Procedura interpelărilor şi întrebărilor este extrem de utilă opoziţiei parlamentare în vederea exercitării unei presiuni eficace şi constante asupra majorităţii parlamentare. Dacă, în general, practica specifică regimurilor parlamentare nu face distincţie între întrebare şi interpelare (interpelarea fiind tot o … întrebare!), totuşi, în sistemul constituţional românesc se realizează o distincţie între întrebare şi interpelare.

Potrivit art.112 din Constituţie, Guvernul şi fiecare dintre membrii săi sunt obligaţi să răspundă la interpelările sau la întrebările formulate de deputaţi sau de senatori. În vederea identificării deosebirilor dintre întrebări şi interpelări vom analiza prevederile Regulamentelor Parlamentului.

Întrebările

Regulamentul Camerei Deputaţilor, în art.154, după ce menţionează faptul că fiecare
deputat poate adresa întrebări Guvernului, miniştrilor sau altor conducători ai organelor administraţiei publice, defineşte întrebarea ca pe o simplă cerere de a răspunde dacă un fapt este adevărat, dacă o informaţie este exactă, dacă Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice înţeleg să comunice Camerei informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor sau de comisiile permanente ori dacă Guvernul are intenţia de a lua o hotărâre într-o problemă determinată.

Regulamentul Senatului, în art.130, defineşte întrebarea ca fiind solicitarea de a
răspunde dacă un fapt este adevărat, dacă o informaţie este exactă, dacă Guvernul
înţelege să comunice Senatului documentele ori informaţiile solicitate de senator sau dacă are intenţia de a lua o hotărâre într-o problemă determinată. Aliniatul 2 al aceluiaşi articol precizează că fiecare senator poate adresa întrebări Guvernului, membrilor acestuia sau conducerii autorităţilor administrative autonome.

Analiza comparativă a celor două texte regulamentare ne conduce la următoarele
concluzii:

1. Atât deputaţii cât şi senatorii pot pune întrebări Guvernului

2. Deputaţii pot adresa întrebări miniştrilor, în timp ce senatorii pot adresa întrebări membrilor Guvernului. După cum se arată în literatura de specialitate, prevederea din Regulamentul Camerei Deputaţilor este deficitară întrucât reduce componenţa Guvernului la miniştri, deşi Constituţia precizează că Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.

3. Întrebările deputaţilor pot fi adresate, pe lângă Guvern şi miniştri, şi altor
conducători ai organelor administraţiei publice, în timp ce întrebările senatorilor pot fi adresate, pe lângă Guvern şi membrii acestuia, conducătorilor autorităţilor
administrative autonome. Cu alte cuvinte, deputaţii pot adresa întrebări tuturor
conducătorilor organelor administraţiei publice (centrale, desconcentrate, locale), în timp ce senatorii pot adresa întrebări doar autorităţilor administrative autonome
(Curtea de Conturi, Serviciul Român de Informaţii, Consiliul Suprem de Apărare a
Ţării etc.). Pe bună dreptate, după cum arată Marian Enache, ambele prevederi
regulamentare derogă de la prevederile Constituţiei României. Întrebările deputaţilor şi senatorilor destinate altor persoane din sfera administraţiei publice, în afară de Guvern, se pot adresa indirect prin intermediul membrilor Guvernului, care răspund de activitatea respectivelor autorităţi ale administraţiei publice. Această soluţie este în concordanţă cu principiul separaţiei puterilor în stat. În spiritul aceluiaşi principiu, Preşedintele Camerei poate refuza întrebările care privesc probleme de interes personal sau particular, pe cele care urmăresc în exclusivitate obţinerea unor consultaţii juridice, pe cele care se referă la procese aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti sau pot afecta soluţionarea unor cauze aflate în curs de judecată, pe cele care privesc activitatea unor persoane care nu îndeplinesc funcţii publice.

4. Întrebările pot fi orale sau scrise, iar cele scrise se divid în două categorii:
- întrebări la care răspunsul urmează a fi dat în scris;
- întrebări la care răspunsul se dă oral de la tribuna Parlamentului.

Interpelările

Interpelarea este o veritabilă injoncţiune adresată Guvernului sau unuia dintre
membrii acestuia pentru a da explicaţii asupra politicii trecute sau asupra atitudinii pe care înţelege să o adopte în legătură cu o problemă actuală sau viitoare.

Potrivit art.162 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, interpelarea constă într-o
cerere adresată Guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai mulţi deputaţi, prin care se solicită explicaţii asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activităţii sale interne sau externe.

Regulamentul Senatului, prin art.134, defineşte interpelarea ca fiind o cerere adresată de un senator Guvernului sau unui membru al acestuia, prin care se solicită explicaţii asupra politicii Guvernului în probleme ale activităţii sale interne sau externe.

a) În Senat interpelarea poate fi adresată numai de senatori în timp ce în Camera
Deputaţilor, interpelarea poate fi adresată de un grup parlamentar sau de unul ori
mai mulţi deputaţi;

b) Interpelarea solicitată de un deputat sau grup parlamentar se adresează numai
Guvernului, în timp ce interpelarea solicitată de un senator se adresează fie
Guvernului, fie unui membru al Guvernului. Având în vedere textul constituţional
(art.112 din Constituţie) care instituie obligativitatea Guvernului şi a fiecăruia
dintre membrii săi să răspundă la întrebările şi interpelările formulate de senatori şi deputaţi, considerăm că şi deputaţii pot adresa interpelări membrilor Guvernului şi nu numai Guvernului.

c) Interpelarea se face în scris şi se citeşte în şedinţă publică în ziua de luni,
consacrată întrebărilor, după care se prezintă preşedintelui Camerei pentru a fi
transmisă primului-ministru;

d) Interpelarea se înscrie într-un registru special şi este afişată la sediul Camerei;

e) Interpelarea este dezvoltată într-o şedinţă publică ulterioară, când se va da şi
răspuns la interpelare;

f) Interpelările pot fi urmate de o moţiune cu privire la problema ce a făcut obiectul interpelării.

Posibilitatea finalizării interpelării prin intermediul unei moţiuni simple constituie particularitatea acesteia în raport cu întrebarea.

4. Obligaţia Guvernului de a informa Parlamentul.

Potrivit Constituţiei, “Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în
cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. În cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informaţiilor este obligatorie“ (art.111 alin.1 Constituţie).

În prelungirea textului constituţional, Regulamentele Camerelor stabilesc procedurile
de solicitare şi obţinere a informaţiilor din partea Guvernului şi a organelor administraţiei publice. Faţă de conţinutul textului constituţional şi regulamentar se impun următoarele precizări:

a) Obligaţia de informare a Parlamentului nu se prezintă ca un scop în sine, ci
reprezintă condiţia asigurării eficienţei actului de legiferare, ca şi a actului de
control parlamentar.

b) Obligativitatea prezentării informaţiilor solicitate de către Parlament revine atât Guvernului cât şi celorlalte organe ale administraţiei publice de la nivel central sau local, inclusiv de la organele autonomiei locale (Primăria, Consiliul local, Consiliul judeţean).

c) Titularii solicitării informaţiilor pot fi Camerele Parlamentului sau comisiile
parlamentare, prin intermediul acestora, şi nu parlamentarii. În acest sens,
prevederile din Regulamentul Camerei Deputaţilor (art.162 alin.2-3) şi din
Regulamentul Senatului (art.142) au fost declarate neconstituţionale, întrucât
prevedeau dreptul deputaţilor şi senatorilor să ceară autorităţilor publice locale, din circumscripţia electorală în care au fost aleşi, informaţii şi copii certificate după documente utile pentru desfăşurarea activităţii lor. Pe de altă parte, trebuie
observat faptul că actualul articol 171 din Regulamentul Camerei Deputaţilor
conţine o dublă limitare, practic neconstituţională:

– deputatul poate solicita, printr-o cerere adresată preşedintelui Camerei
Deputaţilor sau preşedintelui Comisiei permanente, informaţii şi documente utile
pentru desfăşurarea activităţii sale, doar de la organele administraţiei publice
centrale. Restrângerea dreptului de a solicita informaţii doar de la organele
administraţiei centrale, prin excluderea organelor administraţiei locale şi a
serviciilor publice descentralizate, este neconstituţională întrucât art.111 din
Constituţie nu face o asemenea distincţie. Mai mult, cererile adresate de
parlamentari sunt asimilate cererilor pe care le face Camera sau Comisiile
parlamentare întrucât se adresează sub semnătura preşedintelui Camerei sau a
preşedintelui unei comisii permanente.

– deputatul poate solicita informaţii numai prin intermediul preşedintelui comisiei
permanente din care face parte. Şi o asemenea restrângere poate fi considerată
neconstituţională întrucât art.111 din Constituţie se referă la comisiile
parlamentare şi nu la comisiile permanente. Comisiile parlamentare includ
comisiile permanente şi nu se reduc la acestea. Comisiile de anchetă, etc. sunt
comisii parlamentare şi, prin urmare, deputatul ar putea solicita, prin intermediul
preşedinţilor comisiilor parlamentare menţionate, date şi informaţii de la
organele administraţiei publice.

d) Obiectul controlului îl reprezintă doar informaţiile şi documentele care pot fi
publice. În cazul în care informaţiile sau documentele solicitate privesc, potrivit
legii, secrete de stat, Guvernul informează Parlamentul despre această situaţie, iar
Camerele decid în şedinţă secretă.

e) Dacă solicitarea de informaţii şi documente este, de regulă, facultativă, totuşi, ea este obligatorie în cazul existenţei unei iniţiative legislative care implică
modificarea prevederilor legilor bugetare83.

5. Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, program sau
declaraţie de politică generală84.

Angajarea răspunderii Guvernului la iniţiativa sa este procedura constituţională prin
care Guvernul, ca organ colectiv şi solidar, prin reprezentantul său cel mai autorizat, primul-ministru, provoacă Parlamentul la rezolvarea unei situaţii limită: acceptarea totală a opiniei guvernamentale, sau în caz contrar, posibilitatea, fie a demiterii prin admiterea unei moţiuni de cenzură, ori asumarea riscului ca Guvernul să-şi depună demisia până la rezolvarea moţiunii de cenzură. Finalitatea angajării răspunderii guvernamentale este adoptarea unui proiect de lege, a unui program sau a unei declaraţii de politică generală, fără a urma procedura parlamentară obişnuită. Fără a fi eliminat din ecuaţie, forul legislativ este pus ”în paranteză”. Ecuaţia parlamentară este mai simplă sau mai complicată în funcţie de existenţa/inexistenţa unei majorităţi parlamentare confortabile.

Decizia angajării răspunderii guvernamentale îi aparţine Guvernului şi nu este
condiţionată în nici un fel de acordul parlamentului. Deliberarea în Guvern cu privire la
angajarea răspunderii este necesară întrucât procedura angajează responsabilitatea
colectivă şi solidară a membrilor Guvernului. Strict procedural, angajarea răspunderii
guvernamentale parcurge următoarele etape:

1/ Angajarea răspunderii Guvernului are loc în şedinţa comună a celor două Camere ale
Parlamentului, asupra unui proiect de lege, program sau declaraţie de politică generală.
Guvernul este suveran în alegerea momentului angajării răspunderii precum şi în
stabilirea textului de lege, a programului sau a declaraţiei de politică generală care
urmează a fi înaintat Parlamentului. Din formularea constituţională rezultă indeniabil
imposibilitatea angajării răspunderii guvernamentale asupra unui pachet de legi87.

2/ Din momentul angajării răspunderii guvernamentale se pot derula următoarele situaţii:

a) Parlamentarii depun o moţiune de cenzură în termen de 3 zile de la angajarea
răspunderii guvernamentale, iar moţiunea este adoptată cu majoritatea absolută a
deputaţilor şi senatorilor. În acest caz, Guvernul este demis, iar Preşedintele
României, pe baza hotărârii Parlamentului, declanşează procedura de formare a
noului Guvern prin desemnarea unui nou candidat pentru funcţia de primministru.
Evident, proiectul de lege, programul sau declaraţia de politică
generală rămân neadoptate.

b) Parlamentarii depun o moţiune de cenzură în termen de 3 zile de la angajarea
răspunderii guvernamentale, dar aceasta nu este adoptată. În acest caz, proiectul de
lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamentele acceptate de
Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau declaraţiei de politică
generală devine obligatorie pentru Guvern, iar Guvernul rămâne în exerciţiul
mandatului. Modificarea al.3 al art.114 din Constituţie conduce la posibilitatea
negocierilor între Guvern şi Parlament asupra textului proiectului de lege care a
făcut obiectul angajării răspunderii guvernamentale, astfel încât acesta să poată fi
adoptat cu amendamentele propuse de Parlament şi care au fost acceptate de
Guvern.

c) Nu se iniţiază o moţiune de cenzură în termen de 3 zile de la angajarea răspunderii
guvernamentale. În acest caz se produc aceleaşi efecte ca şi în ipoteza precedentă
(b).

3/ Guvernul îşi poate angaja răspunderea doar cu privire la un proiect de lege organică
sau ordinară şi nu cu privire la un proiect de lege constituţională. De menţionat faptul
că Guvernul nu-şi poate angaja răspunderea cu privire la o propunere legislativă (adică
faţă de o iniţiativă legislativă provenită de la parlamentari sau cetăţeni) întrucât textul
art.114 se referă doar la un proiect de lege. În ce situaţie s-ar putea ajunge la o
asemenea ipoteză? Atunci când o iniţiativă parlamentară sau populară dezbătută în
Parlament ar fi însuşită de Guvern şi, din motive de urgenţă, ar decide angajarea
răspunderii guvernamentale.

De asemenea, Guvernul nu-şi poate angaja răspunderea cu privire la Programul de
guvernare şi a listei Guvernului întrucât, potrivit art.103 din Constituţie, “Programul
şi lista Guvernului se dezbat de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună.
Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor“. Per a contrario, rezultă faptul că Guvernul îşi poate angaja răspunderea
cu privire la un Program de guvernare, altul decât cel avut în vedere la învestitură, dar
fără modificarea, prin intermediul Programului, a listei membrilor Guvernului
acceptate anterior de către Parlament.

4/ În cazul angajării răspunderii guvernamentale, interdicţia iniţierii, în aceeaşi sesiune, a
unei noi moţiuni de cenzură de către parlamentarii care au mai semnat o moţiune de
cenzură respinsă, nu se mai aplică. Explicaţia este de ordinul evidenţei: izvorul
moţiunii de cenzură de la art.113 din Constituţie (“moţiunea spontană”) este
Parlamentul, în timp ce, în cazul moţiunii de la art.114, sursa provocării este Guvernul
(de unde şi denumirea de “moţiune provocată”) în vederea acoperirii unei situaţii
urgente.

5/ În cazul angajării răspunderii guvernamentale, parlamentarii nu votează un proiect de
lege, program sau declaraţie de politică generală, ci o moţiune de cenzură.

Respingerea unei moţiuni de cenzură nu presupune însă întrunirea unor majorităţi, ca
şi în cazul legilor organice şi ordinare, ci a unei majorităţi contra, ceea ce poate
conduce la situaţii contradictorii. Procedura angajării răspunderii guvernamentale
anulează distincţia procedurală dintre legile ordinare şi legile organice.

Eficienţa angajării răspunderii guvernamentale este destul de ridicată întrucât
majoritatea parlamentară pare puţin dispusă să se angajeze în procedura de formare a
unui nou Guvern şi, cine ştie, să declanşeze mecanismul de dizolvare a Parlamentului.

6/ Asupra legii adoptate prin procedura angajării răspunderii guvernamentale se mai
poate reveni în două situaţii:

a) Solicitarea Preşedintelui de reexaminare a legii de către Parlament. În acest caz,
reexaminarea legii va avea loc în şedinţa comună a celor două Camere ale
Parlamentului. După reexaminare, legea – indiferent de caracterul ei organic sau
ordinar – ar trebui să fie readoptată cu majoritate absolută întrucât a fost
adoptată iniţial ca efect al nedepunerii unei moţiuni de cenzură. S-ar putea
susţine şi faptul că, după reexaminare, legea ar putea fi readoptată cu majoritate
simplă sau absolută, în funcţie de caracterul ordinar sau organic al legii.

b) Formularea unei obiecţii de neconstituţionalitate de către Curtea Constituţională
în urma sesizării acesteia de către subiectele expres prevăzute în art.146 lit.a din
Constituţie. În acest caz, dacă acordăm o interpretare exactă textului al.4 al
art.114, acesta se referă doar la reexaminarea solicitată de Preşedintele
României, astfel încât reexaminarea legii în urma ridicării unei obiecţii de
neconstituţionalitate poate avea loc în şedinţa separată a fiecărei Camere.

7/ S-a opinat, de către Tudor Drăganu, că în cazul angajării răspunderii guvernamentale,
rolul Senatului “este redus considerabil ca urmare a faptului că moţiunile de cenzură
se adoptă în şedinţe ale celor două camere, şedinţe în cadrul cărora numărul mic al
senatorilor nu poate contrabalansa ponderea voturilor deputaţilor”. Totuşi,
senatorii au la îndemână calea sesizării Curţii Constituţionale, iar procedura
reexaminării legii în urma eventualei obiecţii de neconstituţionalitate formulate de
Curtea Constituţională pune în valoare deplină votul senatorilor. În realitate, aşa cum
am mai arătat, nu se poate vorbi de rolul politic diminuat al Senatului, atât timp cât
cele două Camere au la bază aceeaşi modalitate de desemnare şi aceleaşi atribuţii.

6. Suspendarea din funcţie a Preşedintelui României.

Procedura suspendării din funcţie a Preşedintelui României este o expresie a
responsabilităţii politice a acestuia, responsabilitate specifică sistemelor semiprezidenţiale.
De observat faptul că Preşedintele României nu răspunde politic în faţa
Parlamentului, ci în faţa corpului electoral care l-a desemnat. Legitimitatea democratică
egala a celor două instituţii – Preşedinte şi Parlament – conferă acestuia din urmă doar
dreptul de a suspenda din funcţie Preşedintele României.

Condiţiile şi particularităţile procedurii de suspendare din funcţie a Preşedintelui
României sunt următoarele:

a) Preşedintele României să fi săvârşit fapte grave prin care a încălcat prevederile
Constituţiei. Prin “fapte” vom înţelege “nu numai eventualele fapte materiale
juridice şi operaţiile tehnice materiale săvârşite de Preşedinte, ci şi actele juridice şi
politice emise de acesta în exerciţiul funcţiunii sale”.

b) Preşedintele României poate fi suspendat din funcţie, în sensul că rămâne la
aprecierea forului legislativ oportunitatea declanşării procedurii de suspendare din
funcţie.

c) Propunerea de suspendare din funcţie poate fi iniţiată de cel puţin 1/3 din numărul
deputaţilor şi senatorilor. În concret, propunerea de suspendare poate proveni fie de
la deputaţi, fie de la deputaţi şi senatori.

d) Propunerea de suspendare se depune concomitent la birourile permanente ale
Camerelor Parlamentului. Acestea, sub semnătura preşedinţilor, comunică
neîntârziat această propunere Preşedintelui României.

e) Procedura presupune şi sesizarea Curţii Constituţionale în vederea emiterii avizului
său consultativ cu privire la faptele Preşedintelui ce fac obiectul propunerii de
suspendare din funcţie a acestuia. Avizul se emite de Plenul Curţii
Constituţionale, cu votul majorităţii judecătorilor Curţii, pe baza raportului
prezentat de trei judecători desemnaţi în acest scop, a propunerii de suspendare şi a
dovezilor existente. Caracterul consultativ al avizului semnifică faptul că instanţa
constituţională este obligată să-l emită, dar Parlamentul nu este obligat să decidă în
sensul dat de Curtea Constituţională.

f) Dezbaterea propunerii de suspendare a Preşedintelui în şedinţa comună a Camerei
Deputaţilor şi Senatului. Preşedintele României poate da explicaţii cu privire la
faptele ce i se impută. Propunerea de suspendare trebuie să fie aprobată cu votul
majorităţii deputaţilor şi senatorilor (majoritate absolută). Odată cu adoptarea
propunerii de suspendare, se instituie interimatul funcţiei prezidenţiale care se
asigură, în ordine, de preşedintele Senatului sau de preşedintele Camerei
Deputaţilor. Preşedintele interimar nu dispune de exerciţiul drepturilor prevăzute în
art.88-90 din Constituţie (adresarea de mesaje Parlamentului, dizolvarea
Parlamentului şi declanşarea referendumului naţional consultativ) şi poate fi
suspendat din funcţie de către Parlament în vederea demiterii prin referendum de
către corpul electoral.

g) Organizarea în cel mult 30 de zile a referendumului pentru demiterea din funcţie a
Preşedintelui României. În cazul în care referendumul nu s-a organizat în cel mult 30
de zile de la data aprobării cererii de suspendare din funcţie a Preşedintelui sau, deşi
s-a organizat, dar electoratul a refuzat demiterea, încetează interimatul funcţiei
prezidenţiale şi Preşedintele îşi reia exerciţiul mandatului. În cazul în care corpul
electoral a acceptat demiterea Preşedintelui, Guvernul, în termen de 3 luni de la data
publicării rezultatelor referendumului, va organiza alegeri pentru un nou Preşedinte.
Ce durată va avea mandatul noului Preşedinte? Durata noului mandat va fi tot de 5
ani. În condiţiile în care corpul electoral refuză demiterea Preşedintelui, conflictul
dintre executiv şi legislativ se menţine şi se poate chiar amplifica. În acest sens, ar fi
binevenită propunerea ca, pe data refuzului demiterii Preşedintelui României,
Parlamentul să se autodizolve şi să se organizeze noi alegeri legislative. Soluţia
rezultă din legitimitatea democratică egală a celor două instituţii şi din necesitatea
rezolvării conflictului instituţional.

7. Punerea sub acuzare a Preşedintelui României pentru înalta trădare.

Punerea sub acuzare a Preşedintelui României este expresia răspunderii juridice a
acestuia. Punerea sub acuzare nu înseamnă altceva decât ridicarea imunităţii
prezidenţiale. Procedura constituţională de punere sub acuzare comportă următoarele
etape:

a) Potrivit art.96 al.2 din Constituţie propunerea de punere sub acuzare poate fi iniţiată
de majoritatea deputaţilor şi senatorilor şi se aduce, neîntârziat, la cunoştinţă
Preşedintelui României pentru a putea da explicaţii cu privire la faptele ce i se
impută;

b) Fapta de “înaltă trădare” se situează în afara Codului Penal şi contravine
principiului legalităţii incriminării şi a pedepsei. Infracţiunea de “înaltă trădare”
nu este definită de Constituţia României sau de către Codul Penal. ”Înalta trădare” a
fost definită fie ca o “infracţiune cu un caracter politic şi un conţinut variabil“,
fie ca o faptă ce se situează la graniţa dintre politică şi drept, fiind vorba de o crimă
politică, constând în abuzul de funcţie pentru o acţiune contrară Constituţiei şi
intereselor superioare ale ţării (Maurice Duverger). În România, fapta de înaltă
trădare pare a se situa, după opinia majorităţii teoreticienilor, la limita dintre politic
şi juridic. Mai argumentat considerăm a fi acel punct de vedere care susţine că
fapta de “înaltă trădare“ trebuie concepută ca o agravantă a infracţiunii de trădare
prevăzute de Codul Penal.

c) Punerea sub acuzare a Preşedintelui României poate fi hotărâtă în şedinţa comună a
Camerei Deputaţilor şi a Senatului. Parlamentul, deşi realizează punerea sub
acuzare, nu poate stabili dacă fapta este infracţiune, întrucât şi-ar depăşi atribuţiile
constituţionale. Parlamentul nu califică fapta ca infracţiune şi nici nu decide asupra
vinovăţiei, ci doar le afirmă. În cazul procedurii de punere sub acuzare a
Preşedintelui României nu se mai pretinde avizul consultativ al Curţii
Constituţionale.

d) Votul cerut pentru punerea sub acuzare a Preşedintelui României este de cel puţin
2/3 din numărul deputaţilor şi senatorilor. Întrunirea majorităţii calificate de 2/3
semnifică, de fapt, ridicarea imunităţii prezidenţiale. Iată un alt argument pentru
dimensiunea juridică a faptei de înaltă trădare bazată pe codul penal.

e) Trimiterea în judecată a Preşedintelui României se face prin rechizitoriul Procurorului
General de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, competenţa de judecată
aparţinând Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Procurorul General, pe baza hotărârii
Parlamentului de punere sub acuzare a Preşedintelui, nu va putea refuza sesizarea
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

f) De la data punerii sub acuzare şi până la data demiterii Preşedintele este suspendat de
drept;

f) Preşedintele României este demis de drept pe data rămânerii definitive a hotărârii
judecătoreşti de condamnare. Până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de
condamnare, Preşedintele beneficiază de prezumţia de nevinovăţie.

Potrivit opiniei majoritare existente în doctrină, suspendarea din funcţie a
Preşedintelui de la data punerii sale sub acuzare “apare nu numai justificată, dar şi
necesară” întrucât fapta de înaltă trădare are şi un conţinut politic şi, prin urmare, ar
trebui să se aplice regimul procedural al suspendării din funcţie a Preşedintelui României.

În opinia noastră, având în vedere conotaţia juridică a infracţiunii de înaltă trădare
(agravantă a infracţiunii de trădare), considerăm că nu se impune suspendarea din funcţie
a Preşedintelui României şi instituirea interimatului funcţiei prezidenţiale. Preşedintele
României, la fel ca orice cetăţean, beneficiază de prevederile prezumţiei de nevinovăţie

8. Solicitarea începerii urmăririi penale împotriva unui membru al Guvernului.

Numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul, potrivit
art.109 alin.(2) din Constituţie, să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru
faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor. Această reglementare, excluzând posibilitatea
sesizării organelor de urmărire penală de către alte subiecte (inclusiv sesizarea din
oficiu), contravine principiului postulat în art.16 alin 2 din Constituţie: “Nimeni nu este
mai presus de lege”.

Solicitarea începerii urmării penale împotriva unui membru al Guvernului poate fi
făcută numai pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit legii penale,
constituie infracţiuni. De asemenea, prin Legea 115/1999 privind responsabilitatea
ministerială au fost incriminate ca infracţiuni şi următoarele fapte:

a) împiedicarea, prin ameninţare, violenţă ori prin folosirea de mijloace
frauduloase, a exercitării cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor vreunui
cetăţean;

b) prezentarea, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui
României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a
ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului;

c) refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputaţilor, Senatului sau comisiilor
permanente ale acestora, în termen de 30 de zile de la solicitare, informaţiile şi
documentele cerute de acestea în cadrul activităţii de informare a Parlamentului
de către membrii Guvernului, potrivit art.111 alin.(1) din Constituţie;

f) emiterea de ordine normative sau instrucţiuni cu caracter discriminatoriu pe
temei de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri,
vârstă, sex sau orientare sexuală, apartenenţă politică, avere sau origine socială,
de natură să aducă atingere drepturilor omului.

Sancţiunea pentru săvârşirea unor asemenea infracţiuni este închisoare de la 2 la 12
ani (lit.a şi b) respectiv închisoare de la 6 luni la 3 ani (lit.c şi d).

Răspunderea penală a membrilor Guvernului, potrivit principiilor dreptului penal,
este personală şi pentru fapta proprie. În situaţia în care un membru al Guvernului
săvârşeşte o faptă penală în afara prerogativelor ministeriale, acesta urmează să răspundă
penal ca orice persoană care ar comite o infracţiune. În materie civilă şi de contencios
administrativ, membrii Guvernului pot fi acţionaţi în justiţie fără nici un fel de restricţie.

Ce se întâmplă în cazul în care un membru al Guvernului, care are şi calitatea de
deputat sau senator, săvârşeşte o faptă penală în exerciţiul funcţiei ministeriale?

Declanşarea urmăririi penale va fi posibilă, însă luare măsurilor percheziţiei, reţinerii sau
arestării se pot face numai după parcurgerea procedurii de ridicare a imunităţii
parlamentare prevăzută de Constituţie şi Regulamentele Camerelor.

În cazul în care s-a cerut urmărirea penală a unui membru al Guvernului, Preşedintele
României poate dispune suspendarea acestuia din funcţie. Trimiterea în judecată a unui
membru al Guvernului atrage, în mod obligatoriu, suspendarea lui din funcţie.

Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casţie şi Justiţie.

În caz de infracţiuni flagrante, membrii Guvernului pot fi reţinuţi şi percheziţionaţi.

Ministrul îl va informa neîntârziat pe preşedintele Camerei din care face parte membrul Guvernului (dacă ministrul este şi parlamentar) sau pe Preşedintele României. În situaţia în care cel în cauză este ministrul justiţiei, sesizarea se face de către primul-ministru.

9. Ancheta parlamentară.

Ancheta parlamentară reprezintă cea mai specializată formă de control parlamentar.
Anchetele parlamentare pot fi efectuate de comisii de anchetă ale Parlamentului ori ale uneia din Camerele sale. Înfiinţarea unei comisii de anchetă se face de către Camera Deputaţilor sau de către Senat, la cererea unei treimi din numărul membrilor Camerei respective.

Comisiile de anchetă au finalităţi politice şi nu finalităţi specifice activităţii şi puterii judecătoreşti.

II. Modalităţi de acţiune şi control ale Executivului asupra Legislativului în
sistemul constituţional românesc

Echilibrul şi controlul reciproc dintre Executiv şi Legislativ este asigurat atât prin intermediul mijloacelor de acţiune şi control ale Legislativului asupra Executivului cât şi prin intermediul mijloacelor de acţiune şi control ale Executivului asupra Legislativului. În sistemul constituţional românesc, principalele modalităţi de acţiune şi control ale Executivului asupra Legislativului sunt următoarele:

1. Delegarea legislativă;
2. Dizolvarea Parlamentului;
3. Iniţiativa legislativă;
4. Promulgarea legii;
5. Solicitarea Preşedintelui României de reexaminare a legii;
6. Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, program sau declaraţie de politică generală;
7. Convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară;
8. Adresarea de mesaje Parlamentului de către Preşedintele României.

1. Delegarea legislativă.

Delegarea legislativă semnifică împuternicirea, pe timp limitat, a unei alte autorităţi decât cea legiuitoare să exercite prerogative legislative. Delegarea legislativă reprezintă, probabil, cea mai evidentă formă de colaborare şi conlucrare dintre legislativ şi executiv.

În România, instituţia delegării legislative se materializează prin adoptarea
ordonanţelor guvernamentale. Delegarea legislativă, potrivit Curţii Constituţionale,
constituie o procedură excepţională de substituire a Guvernului în prerogativele legislative ale Parlamentului, astfel încât prin ordonanţă Guvernul poate să reglementeze primar, să modifice sau să abroge reglementarea existentă. Ordonanţa Guvernului, în aprecierea Curţii Constituţionale, nu este expresia unei puteri legiuitoare, pe care Parlamentul nici nu ar putea-o delega, ci un act de executare a legii de abilitare. Prin aprobarea ordonanţei de către Parlament, cu sau fără modificări, conţinutul său normativ devine lege. În legea de aprobare
nu coexistă două categorii de acte normative juxtapuse – legea de aprobare şi ordonanţă – de naturi diferite şi cu regimuri juridice diferite.

Delegarea legislativă poate fi de ordin legal sau constituţional.

1. Delegarea legislativă legală se concretizează în emiterea de către Parlament a legii de abilitare a Guvernului să emită ordonanţe. Ordonanţele emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare se numesc ordonanţe simple, spre deosebire de ordonanţele de urgenţă, emise în situaţii extraordinare.

Legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe trebuie să conţină, în mod
obligatoriu, următoarele elemente:

¨ domeniul în care Guvernul poate emite ordonanţe. Sub acest aspect, în art.115
alin.1 din Constituţie se menţionează interdicţia expresă a emiterii de ordonanţe în
domeniul legilor organice.

¨ data până la care se pot emite ordonanţe. În mod facultativ, legea de abilitare poate impune obligativitatea supunerii ordonanţelor aprobării Parlamentului, potrivit
procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Pornind de la acest ultim element, ordonanţele simple se împart în:

• ordonanţe simple pentru care legea de abilitare nu solicită supunerea lor spre
aprobare Parlamentului;

• ordonanţe simple pentru care legea de abilitare solicită supunerea lor spre
aprobare Parlamentului până la împlinirea termenului de abilitare.

Ordonanţele simple pentru care legea de abilitare nu solicită supunerea lor spre
aprobare Parlamentului vor rămâne în vigoare şi după împlinirea termenului de delegare legislativă, până ce vor fi abrogate sau modificate printr-o lege ordinară.

Ordonanţele simple pentru care legea de abilitare solicită supunerea lor spre aprobare Parlamentului implică mai multe consideraţii, dintre care amintim:

a) în cazul în care ordonanţele nu sunt supuse aprobării Parlamentului până la
împlinirea termenului de abilitare, acestea încetează să mai producă efecte
juridice pentru viitor;

b) în cazul în care ordonanţa este supusă aprobării Parlamentului în termenul de
abilitare şi acesta o aprobă, atunci ordonanţa dobândeşte statut de lege şi va
produce efecte juridice fără întrerupere;

c) în cazul în care ordonanţa este supusă aprobării Parlamentului în termenul de
abilitare, dar Parlamentul nu o discută până la expirarea acestuia, textul
constituţional nu precizează un termen limită de discutare a ordonanţei, în sensul
admiterii sau respingerii acesteia prin lege.

În practică există multiple situaţii în care o ordonanţă supusă în termen aprobării
Parlamentului este discutată după un an sau chiar doi ani.

Dacă Parlamentul aprobă ordonanţa, efectele acesteia vor fi neîntrerupte.

Dacă Parlamentul respinge ordonanţa supusă în termen aprobării Parlamentului,
atunci efectele acesteia vor înceta pentru viitor. Respingerea ordonanţei are efect de abrogare şi nu de anulare. Ordonanţele urmează să producă efecte juridice până în
momentul respingerii lor întrucât au fost adoptate potrivit unei proceduri legale.

În legătură cu practica ordonanţelor simple, literatura de specialitate reţine două
aspecte:

a) Ordonanţele simple pot fi supuse contenciosului constituţional pe cale de excepţie, în faţa instanţelor judecătoreşti (controlul a posteriori) sau pe calea controlului a priori, înainte de promulgarea legii de aprobare a ordonanţei. În cazul declarării neconstituţionalităţii legii de aprobare a unei ordonanţe, decizia de neconstituţionalitate include şi ordonanţa la care se referă legea, aceasta încetând să mai producă efecte pe data publicării deciziei de neconstituţionalitate a Curţii Constituţionale. În practică, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 50 din 1994 privind instituirea unei taxe de trecere a frontierei în vederea constituirii unor resurse destinate protecţiei sociale. Guvernul României a continuat să aplice ordonanţa ignorând Decizia de neconstituţionalitate a Curţii Constituţionale. Faţă de această situaţie, Curtea Constituţională, prin Decizia 1/1995, s-a pronunţat în sensul obligativităţii pentru toate subiectele de drept a deciziilor Curţii Constituţionale de declarare a unei legi ca neconstituţională. În prezent, noua prevedere a art. 147 alin.1 arată că “dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept”.

b) Poate Parlamentul, în perioada de abilitare a Guvernului să emită ordonanţe, să
legifereze el însuşi în domeniul supus abilitării? În virtutea supremaţiei
Parlamentului în procesul legislativ, răspunsul nu poate fi decât afirmativ.

2. Delegarea legislativă de natură constituţională vizează emiterea ordonanţelor de
urgenţă. Potrivit art.115 alin.4 din Constituţie, în situaţii extraordinare, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă care intră în vigoare numai după depunerea lor spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea lor în Monitorul Oficial al României. În acest caz, delegarea legislativă pentru emiterea unor asemenea ordonanţe este acordată direct chiar de către Constituţie, ceea ce le deosebeşte esenţial de ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare, adoptată de Parlament.

Ordonanţele de urgenţă sunt emise în absenţa unei legi de abilitare, iar intervenţia
Guvernului, în asemenea cazuri, este justificată “de interesul public lezat de caracterul anormal şi excesiv al cazurilor excepţionale. Deci o măsură adoptată pe calea unei ordonanţe de urgenţă se poate fundamenta numai pe necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public…”.

Având în vedere caracterul extraordinar al ordonanţelor de urgenţă, acestea intră în
vigoare imediat după depunerea lor spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera
competentă să fie sesizată şi după publicarea lor în Monitorul Oficial al României.
Depunerea spre aprobare la Parlament a ordonanţelor de urgenţă îi permite forului
legislativ să decidă imediat inaplicarea (respingerea) ordonanţei dacă o consideră
nejustificată. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune la momentul emiterii ordonanţei de urgenţă, acesta se convoacă în mod obligatoriu în sesiune extraordinară, în termen de 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Nu se consideră necesară convocarea ambelor Camere în acelaşi timp, ci numai a Camerei sesizate, urmând ca cealaltă Cameră să fie convocată după ce procedura legislativă din Camera iniţial convocată s-a epuizat.

Cu toate acestea textul al.5 al art.115 prevede expres “Camerele, dacă nu se află în
sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la
trimitere”. În vederea asigurării intervenţiei imediate a Parlamentului faţă de situaţiile extraordinare în care se emit ordonanţe de urgenţă, noile prevederi ale al.4 şi 5 ale art.115 presupun, pe de o parte ca Guvernul să fie obligat să motiveze, în cuprinsul ordonanţelor, urgenţa care a determinat intervenţia sa, iar pe de altă parte, ambele Camere trebuie să se pronunţe asupra ordonanţei în procedură de urgenţă. Mai mult, Camera competentă să fie sesizată (Camera de reflecţie) este obligată să se pronunţe asupra aprobării ordonanţei într-un termen de cel mult 30 de zile de la depunere, în caz contrar ordonanţa se consideră adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide, de asemenea în procedură
de urgenţă. S-a urmărit să se evite precedentele dinaintea revizuirii Constituţiei şi să se impună dezbaterea promptă a ordonanţelor de urgenţă de către Parlament.

Tot referitor la ordonanţele de urgenţă, o altă problemă care a divizat doctrina şi
literatura de specialitate înainte de revizuirea prevederilor Constituţiei, şi anume
posibilitatea adoptării ordonanţelor de urgenţă în domeniul legilor organice, şi-a găsit, de asemenea o soluţionare constituţională, în urma revizuirii. Astfel, al.5 al art.115 prevede că “ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă (n.n. – de Camerele Parlamentului) cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1)”, adică cu majoritate absolută. În continuare, la al.6 al aceluiaşi articol se arată că “ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în
proprietate publică”. Putem concluziona că ordonanţele de urgenţă nu pot interveni în
domeniul legilor constituţionale, însă pot reglementa domenii rezervate legilor organice, cu excepţiile prevăzute mai sus.

Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping de către
Parlament printr-o lege; legea de aprobare sau de respingere a ordonanţelor va cuprinde şi ordonanţele ale căror efecte au încetat prin nerespectarea condiţiei prevăzute de legea de abilitare, privind supunerea lor spre aprobare Parlamentului până la împlinirea termenului de abilitare.(art.115 al.7)

În ceea ce priveşte efectele ordonanţelor, al.ultim al art.115 arată că legea de
aprobare sau de respingere a ordonanţei va reglementa, dacă este cazul şi măsurile
necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei.

2. Dizolvarea Parlamentului.

Dreptul de dizolvare sau dizolvarea este acel mijloc constituţional pus la dispoziţia
Executivului, fie a şefului statului, fie a şefului Guvernului, prin care acesta poate pune capăt unei legislaturi, înainte de termen, provocând o nouă consultare a electoratului pentru desemnarea reprezentanţilor. Dizolvarea Parlamentului permite a supune arbitrajului corpului electoral conflictele iremediabile dintre executiv şi legislativ. În sistemul constituţional românesc, dreptul de dizolvare a Parlamentului aparţine Preşedintelui României. Potrivit Constituţiei, particularităţile procedurii de dizolvare a Parlamentului sunt următoarele:

Preşedintele României va consulta, în prealabil, preşedinţii celor două Camere
ale Parlamentului şi liderii grupurilor parlamentare;
Parlamentul să nu fi acordat votul de învestitură a Guvernului;
de la prima solicitare a votului de învestitură să fi trecut cel puţin 60 de zile;
Parlamentul să respingă cel puţin două solicitări de învestitură;
Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui
României şi nici în timpul stării de mobilizare, de război, de asediu sau de
urgenţă;
Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată în cursul unui an.

În prezenţa acestor condiţii, Preşedintele României poate uza de prerogativa
dizolvării Parlamentului, solicitând arbitrajul corpului electoral, sau poate prelungi confruntarea parlamentară dintre executiv şi legislativ. Din analiza dispoziţiilor constituţionale rezultă următoarele concluzii cu privire la dizolvarea Parlamentului:

a) Preşedintele României poate dizolva ambele Camere ale Parlamentului;

b) Preşedintele României deţine puterea exclusivă de a decide dizolvarea
Parlamentului, sub rezerva îndeplinirii condiţiilor constituţionale menţionate mai
sus;

c) Deşi Preşedintele României deţine puterea exclusivă de a decide dizolvarea
Parlamentului, legiuitorul constituant a restrâns prerogativa prezidenţială doar la
cazurile în care trebuie format un nou guvern, fie după alegerile parlamentare,
fie în urma adoptării unei moţiuni de cenzură.

d) Dizolvarea Parlamentului, aşa cum este structurată în Constituţia României, este
departe de a constitui un mijloc real de acţiune şi control a Executivului asupra
Legislativului. Înlăturarea tuturor condiţiilor preliminare cu privire la dizolvarea
Parlamentului ar putea oferi Preşedintelui României un mijloc real de acţiune şi
control a Executivului asupra Legislativului. Soluţia franceză, de dizolvare doar a
Adunării Naţionale, poate constitui temelia rediscutării raporturilor dintre
Executiv şi Legislativ în sistemul constituţional românesc.

3. Iniţiativa legislativă.

Iniţiativa legislativă a Executivului se poate concretiza atât în domeniul legilor
constituţionale (de revizuire a Constituţiei) cât şi în domeniul legilor organice şi ordinare. În cazul legilor constituţionale, iniţiativa legislativă presupune acordul explicit dintre Preşedinte şi Guvern. Potrivit Constituţiei, iniţiativa legilor constituţionale aparţine, pe lângă alte subiecte de drept, Preşedintelui României la propunerea Guvernului. În materia legilor organice şi ordinare, Guvernul este principalul subiect de iniţiativă legislativă. Sub raport terminologic, iniţiativele legislative din partea Guvernului poartă denumirea de “proiecte de lege“, iar iniţiativele legislative din partea cetăţenilor şi parlamentarilor poartă denumirea de “propuneri legislative“.

Cum se explică faptul că Guvernul este principalul subiect de iniţiativă legislativă?
Răspunsul se fundamentează pe complexitatea crescândă a problemelor cu care se
confruntă guvernămintele contemporane. Pe de altă parte, doar Guvernul dispune de
aparatul tehnic de specialitate necesar în vederea elaborării de proiecte de acte normative specifice complexului act de guvernare.

4. Promulgarea legii.

Proiectele de legi şi propunerile legislative adoptate de ambele Camere ale
Parlamentului sunt trimise spre promulgare la Preşedintele României. Promulgarea legii constituie o etapă a procedurii legislative, dar Preşedintele nu efectuează o operă de “voinţă legislativă“, ci doar constată regularitatea adoptării legii116.

Cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, legea se comunică la Guvern, la
Înalta Curte de Casaţie şi Justişie, la Avocatul Poporului şi se depune la secretariatul general al aparatului Senatului şi al Camerei Deputaţilor, în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale. În situaţia în care legea a fost adoptată în procedură de urgenţă, termenul este de 2 zile. După împlinirea acestor termene, legea se trimite Preşedintelui României, în vederea promulgării.

Promulgarea legii se realizează în termen de cel mult 20 de zile. După expirarea
acestui termen, Preşedintele României nu mai poate proceda la promulgarea legii, aceasta intrând în vigoare chiar în lipsa promulgării. Prin urmare, Preşedintele României poate amâna temporar intrarea în vigoare a legii, dar nu poate împiedica sine die intrarea acesteia în vigoare.

În cazul în care Preşedintele României solicită Parlamentului reexaminarea legii ori
dacă s-a cerut verificarea constituţionalităţii ei, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale, prin care s-a confirmat constituţionalitatea.

5. Solicitarea Preşedintelui României de reexaminare a legii.

Solicitarea Preşedintelui României de reexaminare a legii constă în posibilitatea
Şefului Statului de a retrimite legea forului legislativ, pentru ca acesta să o revadă şi să delibereze încă o dată asupra ei.

Preşedintele României poate solicita reexaminarea legii pentru orice motiv:
inoportunitate, neconstituţionalitate, greşeli de tehnică legislativă etc. Parlamentul nu va putea refuza solicitarea Preşedintelui, dar după revotarea legii în aceeaşi formă, promulgarea devine obligatorie.

Preşedintele României nu dispune, după cum se poate observa, de un real drept de
veto legislativ. Solicitarea Preşedintelui României cu privire la reexaminarea legii nu constituie o piedică substanţială în calea voinţei Camerelor Parlamentului, ci doar o simplă posibilitate de a atrage atenţia asupra unor inconveniente pe care Preşedintele le consideră discutabile.

Poate Preşedintele României să solicite atât Parlamentului reexaminarea legii cât şi
Curţii Constituţionale verificarea constituţionalităţii acesteia? Răspunsul la o asemenea întrebare este afirmativ întrucât prerogativele prezidenţiale sunt distincte şi pot fi exercitate atât succesiv cât şi concomitent.

Poate Preşedintele României să solicite Curţii Constituţionale verificarea
constituţionalităţii unei legi, după ce a solicitat o dată Parlamentului reexaminarea legii, ajungându-se astfel, eventual, la o a doua reexaminare a legii de către Parlament? Răspunsul este afirmativ. Constituţia interzice Preşedintelui României doar dreptul de a solicita Parlamentului de două ori reexaminarea unei legi. În cazul menţionat mai sus, o a doua eventuală reexaminare a legii se datorează obiecţiei de neconstituţionalitate formulate de Curtea Constituţională şi nu solicitării Preşedintelui României.

6. Convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară (aceasta problemă este
tratată în cadrul “Atribuţiilor Preşedintelui României” din capitolul “Puterea executivă”).

7. Adresarea de mesaje Parlamentului de către Preşedintele României (această
problemă este tratată în cadrul “Atribuţiilor Preşedintelui României” din capitolul
“Puterea executivă”).

Bibliografie obligatorie:
•Deleanu I., Institutii si proceduri constitutionale, Arad: Servo-Sat, 2004;
•T. Draganu, Drept constitutional si institutii politice, Bucuresti: Lumina Lex, 2000;
•M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, S. Tanasescu, Constitutia Romaniei
revizuita, comentarii si explicatii, Bucuresti: All Beck, 2004;
•I. Muraru, M. Constantinescu, Drept parlamentar, Bucuresti: Actami, 1999.

Bibliografie recomandata:
•I. Muraru, S. Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, Bucuresti: Lumina Lex, 2004;
•E. Boc, C. Curt, Institutii politice si proceduri constitutionale in Romania, Cluj-
Napoca: Accent, 2004;
•M. Enache, Controlul parlametar, Iasi: Polirom, 1998;
•I. Deleanu, F. Vasilescu, s.a., Constitutia Romaniei – comentata si adnotata, Bucuresti: R.A. Monitorul Oficial,1992;
•M. Constantinescu, A. Iorgovan, Revizuirea Constitutiei –eplicatii si comentarii-,
Bucuresti: Rosetti, 2003;
•I. Muraru, M. Constantinescu, Ordonanta guvernamentala – doctrina si jurisprudenta-, Bucuresti: Lumina Lex, 2000.